Розділ III Вибори. Референдум

Стаття 69.

Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Однією із ключових засад конституційного ладу є закріплений у ст. 5 Основного Закону принцип народовладдя. Законодавець конструював конституційну модель здійснення демократії в такій спосіб, щоб унеможливити конкуренцію між її безпосередньою та представницькою складовими. «Правове регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми із способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнити їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною парламенту референдумом (чи навпаки)» (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008). Тому норми розділу III Конституції України побудовані таким чином, щоб, з одного боку, гарантувати суверенний характер волі Українського народу, а з другого — повноцінно задіяти інститути представницької демократії в реалізації народовладдя та не допустити перетворення безпосередньої демократії на інструментарій диктатури більшості чи спосіб утвердження тоталітарного режиму.

Коментована стаття має своїм призначенням акцентування уваги на формах безпосередньої реалізації народного суверенітету. Перелік таких форм є відкритим, оскільки після згадування таких інститутів демократії, як вибори та референдум, використовується конструкція «та інші форми безпосередньої демократії», що має на меті підкреслити можливість існування інших каналів народного волевиявлення.

У науці існує позиція, згідно з якою такими формами можуть бути народні законодавчі ініціативи, мирні зібрання, місцеві ініціативи, консультативні референдуми та інші заходи, які не мають своїм наслідком ухвалення імперативних для органів влади рішень. Вважаємо, що така позиція має право на існування, попри це не може повного мірою стосуватись норми ст. 69 Конституції. У ній ідеться виключно про ті форми, які пов’язані із волевиявленням народу, тобто ті з форм безпосередньої демократії, результати яких є обов’язковими, остаточними і не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами державної влади України (Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005; від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008).

Перша із згаданих форм, вибори, має своєю формальною метою обрання глави держави, формування корпусу представницького органу влади чи наділення представницьким мандатом посадової особи. У сучасних умовах вибори є також формою легітимації політичного курсу розвитку держави. Підтвердженням цього є обов’язкова майже для всіх типів виборів вимога для реєстрації кандидата (виборчого списку кандидатів) на виборну посаду подання передвиборної програми. При цьому ця сутність інституту виборів характерна для всіх демократичних країн незалежно від форми правління.

Народне волевиявлення в ході виборів здійснюється через голосування виборців за тих чи інших кандидатів. У такий спосіб вони надають перевагу їм як особистостям та як носіям певних політичних ідей, поглядів тощо. Результати виборів є обов’язковими й остаточними з тієї позиції, що за підсумками підрахунку голосів виборців визначається переможець на виборну посаду (чи здійснюється пропорційний розподіл мандатів колегіального органу між партіями). Окрім цього, жоден владний суб’єкт чи політична сила не вправі переглянути результати виборів. Винятком із цього правила є можливість визнання судом голосування недійсним.

Практика законотворення останніх п’яти років свідчить про намагання законодавця гарантувати остаточність волевиявлення виборців через невключения до гарантій виборчого права можливості визнання в судовому порядку (чи за рішенням Центральної виборчої комісії) голосування недійсним по країні в цілому (а саме, по загальнодержавному багатомандатному (одномандатному) виборчому округу). Допускається лише визнання голосування недійсним по окремих виборчих дільницях.

Важливим з точки зору розуміння виборів як способу народного волевиявлення є питання про встановлення на рівні закону мінімальної кількості виборців, які повинні взяти участь у голосуванні для того, щоб вибори вважались такими, що відбулись. Сьогодні виборче законодавство не передбачає мінімально необхідної явки виборців (аналогічна ситуація спостерігається і в інших європейських країнах). Таку ситуацію не слід розглядати як вихід за межі демократичної організації виборчої кампанії. Рівень легітимності (з точки зору конституційного права) особи, обраної на виборах, у яких взяло участь 30—40 % виборців, нічим не менший від ситуації, коли участь у голосуванні взяла абсолютна більшість громадян, наділених активним виборчим правом.

Аналогічним чином можна ставити питання і про легітимність обраних осіб незалежно від типу виборчої системи. У даному випадку мажоритарна система відносної більшості (яка передбачає те, що для обрання кандидату достатньо набрати кількість голосів більшу відносно інших претендентів на виборну посаду) з юридичної точки зору має такий же ступінь демократичності та легітимності, як і система абсолютної більшості.

Разом з тим, на думку Конституційного Суду України, неможливим (неконституційним) є закріплення у виборчому законодавстві норми, відповідно до якої «вважається, що виборці, які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах», оскільки «це положення не є визначенням народного волевиявлення, як і волевиявлення окремих громадян, виходячи з того, що виборці повинні здійснити його на виборах особисто» (Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 р. № 1-рп/98).

Вибори в Україні є способом формування Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, селищних та сільських рад. Пост Президента України, посади міських, селищних та сільських голів заміщуються шляхом проведення виборів.

Слід зауважити, що сформувавши загальнонаціональні органи влади (Верховна Рада України та Президент України), народ України не може використовувати форми безпосередньої демократії (референдум) для дострокового припинення їх повноважень (Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000). Однак ця позиція не стосується можливостей виборців по припиненню повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, про що йтиметься нижче.

Референдум як форма народного волевиявлення полягає в тому, що громадяни шляхом безпосереднього голосування приймають рішення з важливих питань державного та місцевого значення. Референдуму, як і виборам, притаманна остаточність їх результату та неможливість перегляду рішень, прийнятих на референдумі, будь-яким органом влади. Чинне законодавство, а саме Закон України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», передбачає, що зміна або скасування законів, інших рішень, прийнятих референдумом, проводиться виключно референдумом (ч. 1 ст. 45). Суттєвою відмінністю референдуму від виборів як форми волевиявлення є те, що під час референдуму громадянин може обрати лише із двох варіантів поведінки — підтримати чи ні рішення (питання), що є предметом референдуму. Натомість у ході виборів альтернативність суттєво збільшується за рахунок значної кількості кандидатів (партій), а отже, і курсів розвитку країни (окремої місцевості), серед яких виборець може обрати найбільш прийнятний для нього.

Наступною відмінною ознакою є те, що на противагу виборам явка громадян у день голосування є чи ненайвагомішим фактором визнання легітимності результатів референдуму: згідно з чинним законодавством референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування (ч. 8 ст. 41 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»), В окремих країнах участь у голосуванні менше 50 % громадян, внесених до списків виборців, автоматично перетворює референдум із імперативного на консультативний (Португалія, Польща).

Іншим фактором легітимності є кількість громадян, які висловились «за» щодо питання, котре було предметом референдуму. За загальним правилом вважається, що рішення було підтримане на референдумі, коли за нього висловилось більше 50 % тих, хто взяв участь у голосуванні. У законодавстві окремих країн передбачаються додаткові умови визнання голосування схвальним. Зокрема, у таких федеративних країнах, як Австралія та Швейцарія, рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала не тільки більшість громадян, що взяли участь у плебісциті, але й більшість штатів (кантонів) (правда, йдеться не про всі референдуми, а лише про ті, на які виносяться питання, що стосуються функціонування країни саме як федерації). В окремих випадках законодавець встановлює додаткові вимоги щодо необхідності більшості голосів для ухвалення рішення: передбачається, що ця більшість має становити не менше 30 % від осіб, що наділені активним виборчим правом (зокрема, таке правило існує в Данії).

Референдум може бути використаний для дострокового припинення повноважень, обраних громадянами депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (ч. 2 ст. 78, ч. 3 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»),

Що стосується «інших форм безпосередньої демократії», які становлять собою народне волевиявлення, то серед існуючих на сьогодні й таких, що відповідають конституційним механізмам народовладдя, єдиною є відкликання виборцями депутатів місцевих рад. Фактично йдеться про існування імперативного мандата на рівні місцевого самоврядування. Хоча такий тип мандата не є характерним для країн зі сталими демократичними традиціями, попри те за своєю природою, саме як елемент правового статусу членів муніципалітету, не може бути на сто відсотків охарактеризований як рудимент радянського минулого. Останнє пов’язано з відсутністю в місцевих рад статусу суто політичних органів, де свобода голосування дозволяє ухвалювати непопулярні, попри те вагомі для подальшого розвитку рішення.

Сутність інституту відкликання депутатів місцевих рад полягає в тому, що на вимогу місцевої ради чи зборів громадян, підтриману підписами не менш як п’яти відсотків виборців округу, від якого був обраний депутат, проводиться голосування щодо його відкликання.