Розділ IV Верховна Рада України

Стаття 75.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України.

Коментований припис містить визначення Верховної Ради України як парламенту України.

Термін «парламент» має своє коріння в латинській мові: «parlamentum» — співбесіда, переговори від латинського слова «parlare» — говорити. У середні віки цей термін використовувався в різних значеннях: в Італії як назва народних зібрань, на яких право виступати мали всі громадяни, в деяких інших країнах як назва консультативного органу при монархові, де говорили, надаючи поради монарху, у Франції як назва провінційних судів.

Батьківщиною парламенту в його сучасному розумінні вважають Великобританію, де влада короля в XIII—XIV ст. була обмежена зібранням крупних феодалів (лордів), вищого духовенства, представників міст і сільських територій. Поступово утвердилася думка, що тільки такий орган як представництво всього народу може приймати закони — нормативні акти, в яких втілюється воля народу.

Сучасний парламент у демократичній державі має ряд важливих ознак. Це верховний орган держави (1); створений на основі того чи іншого способу представництва народу (2); такий, що виражає його суверенну волю (3); визначаючий засади внутрішньої і зовнішньої політики держави (4); який приймає закони — акти, що мають вищу юридичну силу (5); який бере участь у формуванні деяких інших вищих органів державної влади (6) та здійснює контроль за діяльністю виконавчих органів державної влади, інших органів та деяких вищих посадових осіб (7). Слід зазначити, що реальний парламентаризм функціонує в системі державної влади, яка ґрунтується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Стаття 75 конституювавши Верховну Раду України парламентом, закріпила за нею статус єдиного органу законодавчої влади. Однак законодавча функція парламенту України є хоча і головною, проте не єдиною. Логічно, що розділ IV називається «Верховна Рада України» і присвячений правовому регулюванню статусу Верховної Ради України як загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого єдиного органу законодавчої влади. Закладений ст. 75 Конституції України 1996 р. демократичний потенціал дозволив перетворити Верховну Раду України на повноцінний парламент із законодавчою, представницькою, установчою (кадровою), контрольною та іншими функціями. Такий статус Верховної Ради України суттєво й вигідно відрізняє її від Верховної Ради УРСР, яка була найвищим органом державної влади (ст. 97 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 р.), однак ніяк не парламентом у сучасному розумінні.

Верховна Рада є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, оскільки вона наділена правом представляти весь Український народ — громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу. Це випливає як з преамбули Конституції України та її змісту, так і з назви парламенту «Верховна Рада України».

Колегіальний характер Верховної Ради як парламенту полягає насамперед у її складі та порядку роботи. Верховна Рада складається з 450 народних депутатів (ст. 76 Конституції) і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (ст. 82). Рішення Верховної Ради приймаються на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ст. 84). Закони та інші правові акти Верховна Рада приймає більшістю її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (ст. 91 Конституції).

Виборний характер українського парламенту, як і парламентів інших країн, полягає в тому, що він формується виключно шляхом виборів. Ці вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного й прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Однією з істотних особливостей українського парламенту є його однопалатний характер. Однопалатна структура українського парламенту зумовлена головним чином тим, що Україна є унітарною державою. Втім, «аналіз сучасної конституційної практики зарубіжних держав свідчить про те, що створення двопалатного парламенту в унітарній державі є питанням доцільності» (Висновок Конституційного Суду України від 11 липня 2000 р. № 2-в у справі про внесення змін до Конституції за ініціативою народних депутатів).

Постійно діючий характер Верховної Ради полягає, зокрема, в тому, що народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст. 78 Конституції), а сам парламент працює сесійно (ст. 82).

Визначення парламентів як органів законодавчої влади є загальновизнаним, але надання їм якостей (властивостей) єдиного органу законодавчої влади — не поширеним. Подібне правило містить Конституція Румунії 1991 р.: «Парламент є верховним представницьким органом румунського народу і єдиною законодавчою владою» (ст. 58). Майже аналогічний припис встановлений ст. 60 Конституції Молдови 1994 р. «Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони» (Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі щодо повноважності Верховної Ради України). Таке розуміння зазначеного правила має принципове значення; воно, з одного боку, відображає унітарний характер Української держави (у федераціях, як правило, її суб’єкти здійснюють законодавчу владу), а з другого — виключає «делеговану законотворчість» як можливість глави держави чи Уряду урегульовувати своїми актами окремі питання, які мають силу закону. Хоча така практика передбачена багатьма демократичними конституціями.

Слід відмітити, що як до прийняття Конституції 1996 р., так і після існували періоди, коли інші органи наділялись відповідними повноваженнями у сфері законотворчості. Так, до 1992 р. в період між сесіями Верховної Ради законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради УРСР шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів. Відповідно до Закону України від 18 листопада 1992 р. «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання», з метою оперативного вирішення питань, пов’язаних із здійсненням ринкової реформи, Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів України тимчасово, строком до 21 травня 1993 р., повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції України 1978 р., щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці й ціноутворення. На сьогоднішній день чинними залишаються 33 декрети із 83, що були прийняті Кабінетом Міністрів у період дії делегованих повноважень. Серед них такі, як Декрет Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. «Про державне мито», від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори».

Певні обмежені повноваження по «делегованій законотворчості» мав і глава держави після прийняття Конституції України 1996 р.: згідно з п. 4 Перехідних положень Конституції Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України мав право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції. Такий указ Президента України вступав у дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не приймала закон або не відхиляла поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діяв до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань.

Сьогодні Верховна Рада України наділена винятковим правом серед органів державної влади, влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування приймати акти у формі законів. Конституційний Суд України неодноразово роз’яснював, що «право приймати закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом (статті 5, 38, 69, 72

Конституції України), належить виключно Верховній Раді України (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) і не може передаватись іншим органам чи посадовим особам)» (п. 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 р. № 15-рп/2000 (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України)); «права делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади (у даному випадку Кабінету Міністрів України) Конституцією України не передбачено» (піди. 3.3 п. 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 жовтня 2008 р. № 22-рп/2008). Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. Проте учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості є визначені в ч. 1 ст. 93 Конституції України суб’єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України — зокрема Президент України і Кабінет Міністрів України. Крім того, ч. 2 ст. 94 Конституції України встановлено, що Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, тобто реалізує право вето. Без подолання вето неможливе подальше підписання та офіційне оприлюднення закону Президентом України, а відтак — набрання законом чинності. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

Положення ст. 75 Конституції України, за яким єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України, не означає, що народ безпосередньо на референдумі не може приймати закони, оскільки саме народ є єдиним джерелом влади в Україні (ч. 2 ст. 5 Конституції України).

Можливість проведення законодавчого референдуму випливає також зі ст. 74 Конституції України, згідно з якою референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.