Розділ I Загальні засади

Законотворчість — головна функція Верховної Ради України. Стосовно неї інші її функції — установча, контрольна, представницька мають додатковий характер. Незважаючи на свій представницький статус, законодавча гілка влади, так само як і інші, діє суто в межах своїх повноважень і не вправі займатися управлінською і судовою діяльністю. Своєрідним винятком з цього правила є порядок усунення президента України з його посади. Передбачений ст. 111 Конституції України порядок розслідування і розгляду цього питання має багато спільного з судовою діяльністю, а тому може розглядатися як квазісудовий.

Органи виконавчої влади мають монополію на проведення організаційної роботи у сфері виконання законів. У межах закону вони володіють правом розсуду (так звані дискреційні повноваження). Взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади є сферою, де в системі поділу влади найчастіше виникають суперечки, сутички і конфлікти.

Органи судової влади складаються з системи судів. Головною формою їх діяльності є здійснення правосуддя. Конституційний Суд України контролює відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 147 Конституції України). Уособленість судової влади забезпечується шляхом заборони делегування функцій судів іншим органам, привласнення іншими органами чи посадовими особами цих функцій (ст. 124 Конституції України), а також встановленням принципу «суди у здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону» (ст. 129 Конституції). Уся робота, що перебуває за межами здійснення правосуддя, — по виконанню судових рішень, організаційному і фінансовому забезпеченню діяльності судів — здійснюється органами виконавчої влади — Міністерством юстиції та його органами і судовою адміністрацією.

Жодній гілці влади не слід зловживати своїми додатковими повноваженнями на шкоду реалізації її основного функціонального призначення. Так, парламент не повинен перевантажуватися контрольною роботою на шкоду законодавчій, яка відповідає його основному призначенню. Виконавча влада не повинна зловживати розпорядчою, нормотворчою роботою на шкоду виконанню своєї головної функції по керівництву організаційною роботою державного апарату.

Основні проблеми, що виникають у взаємовідносинах різних гілок влади, полягають у забезпеченні їх виокремленості, рівноваги, співробітництва, запобігання взаємопідміні, вдалого розв’язання суперечок і конфліктів, що виникають. Так, уособленість гілки влади виключає дію державного органу або службової особи за межами наданих їм законом повноважень. Це правило діє без будь-яких винятків. Уособленість означає і заборону бути посадовими особами різних гілок влади (див. статті 78, 103, 120, 127, 149 Конституції України). Питання про порушення заборони мати народним депутатам України інший представницький мандат чи бути на державній службі неодноразово розглядалось і уточнювалось у рішеннях Конституційного Суду України.

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні № 17-рп/2004 від 18 листопада 2004 р., здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову не виключає взаємодії органів державної влади, у тому числі надання необхідної інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо. Однак така взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6,19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади зобов’язані діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Заради досягнення урівноваженості кожної з гілок влади, дотримання ними вказаних вимог, останнім надаються спеціальні повноваження по впливу на діяльність інших гілок. Саме з реалізацією цих повноважень пов’язане існування системи так званих стримувань і противаг. Вона є невід’ємною і важливою складовою поділу влади, що має на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади (Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 р.). Така мета досягається шляхом дозволу органам однією з гілок втручатися у сфери діяльності інших гілок. Таким чином забезпечується взаємостримування гілок, їх взаємний тиск, збалансування влади.

Законодавча влада стримується правом Президента застосувати вето (п. 30 ст. 106 Конституції України) або рішенням Конституційного Суду про скасування неконституційних законів (ст. 152), можливістю складання урядом своїх повноважень (ст. 115 Конституції України), загрозою розпуску парламенту Президентом (п. 8 ст. 106 Конституції України). До стримувань, які впливають на діяльність органів виконавчої влади, належать висловлення недовіри Уряду Верховною Радою (п. 11 ст. 85 Конституції України), здійснення парламентського контролю (п. 13 ст. 85), прийняття Президентом рішення про відставку уряду (пп. 9, 10 ст. 106 Конституції України), незгода Президента з пропозиціями уряду щодо складу Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 106, ст. 114), скасування судами незаконних актів. На дії суддів впливає участь законодавчої, виконавчої гілок і Президента в їх призначенні і звільненні (пп. 25, 26 ст. 85), можливість ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів і винесення Вищою радою юстиції рішень щодо порушення ними вимог несумісності (ст. 113 Конституції України). Важливе загальне значення мають і такі стримування, як формування державних органів і призначення посадових осіб, що належать до однієї гілки влади, органами інших гілок влади.

Застосування стримувань і противаг спрямоване на запобігання неминучим за будь-яких умов суперечкам між гілками влади, на їх пом’якшення і подолання, на уникнення протистояння. Це досягається за рахунок попереджувального впливу стримувань і противаг, а також узгоджувальних процедур, арбітражу, звернень до Конституційного Суду та судів адміністративної юрисдикції. У більш широкому розумінні досягнення рівноваги гілок влади стає суттєвим засобом подолання існуючих у суспільстві політичних і соціальних протиріч.

Особливої уваги заслуговує питання про стосунки окремих гілок влади з Президентом України. Президент України не входить до перелічених у ст. 6 Конституції України гілок влади. Водночас відповідно до ст. 102 Конституції України він є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (див. коментар до ст. 102 Конституції України). Отже він здійснює значний вплив на взаємодію державних органів, що входять до системи поділу влади. Заради досягнення суспільної стабільності і злагоди, подолання конфронтації він може виконувати певні узгоджувальні функції. Право виступати в такій якості випливає з наданих Президенту України повноважень у стримуванні дій кожної гілки влади.

На законодавчу владу Президент впливає шляхом використання права законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), права накладання вето на прийняті закони і повернення їх у Верховну Раду зі своїми зауваженнями (п. 30 ст. 106 Конституції). Разом з Кабінетом Міністрів Президент має чималі повноваження у сфері виконавчої влади. Він призначає за згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра (п. 9 ст. 106 Конституції), приймає рішення про відставку Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (пп. 9, 10 ст. 106), керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також призначає голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106) і припиняє їхні повноваження. Діючи безпосередньо у сфері здійснення виконавчої влади, Президент за поданням Прем’єр-міністра утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15 ст. 106). Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1998 р. повноваження Президента по утворенню центральних органів виконавчої влади не пов’язується з наявністю закону стосовно організації і діяльності вищих органів виконавчої влади. Президент вправі скасувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 ст. 106). На судову владу Президент впливає завдяки призначенню ним однієї третини суддів Конституційного Суду (п. 22 ст. 106), утворенню судів у визначеному законом порядку (п. 23 ст. 106).

Найбільш активним є вплив Президента на взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади. Він має право звернення до Конституційного Суду України (ст. 151). Всі ці повноваження Президента є свідченням своєрідності української моделі поділу влади, що пов’язано з існуванням президентсько-парламентської республіки, яка відрізняється від класичних моделей поділу влади, що існують у президентській і парламентській республіках.

Принцип поділу влади лежить в основі діяльності усієї системи центральних органів і безумовно впливає на роботу відомчих та місцевих органів, які їй підпорядковані. Водночас він не поширюється на діяльність органів місцевого самоврядування, які представляють публічну владу територіальних громад. Утворені ними місцеві ради не входять до системи державних органів, а є органами виключно місцевого самоврядування (див. рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р.). Ці органи повинні контролюватися державними структурами лише в тих випадках, коли вони здійснюють делеговані їм державою функції.

До системи органів, на які поширюється дія принципу поділу влади, не входять завдяки особливостям їх організації і діяльності також Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим (див. рішення Конституційного Суду України № 19-рп/2001 від 21 грудня 2001 р.).

У заключній частині коментованої статті йдеться про обов’язок державних органів дотримуватись вимог закону. Лише за умови дотримання вимоги законності у діяльності принцип поділу влади набуває свого сенсу. Неухильне дотримання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадянського миру і злагоди в державі (Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 р.).

Правовою основою виконання даної вимоги є закріплення всього механізму здійснення поділу влади в Конституції і законах України. Стаття 19 Конституції встановлює, що органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. «Принцип поділу державної влади в Україні, — записано в рішенні Конституційного Суду, — означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України» (рішення Конституційного Суду України № 2—рп /2000 від 10 лютого 2000 р.). Отже, дотримання умов здійснення повноважень у межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6) забезпечує вичерпне виконання всіх вимог, що випливають з дії принципу поділу влади. Йдеться про неухильне дотримання велінь, дозволів і заборон, які регулюють взаємовідносини різних гілок. З цього випливає, що в державному будівництві не можуть застосовуватися моделі, які не передбачені правовими приписами. Саме така лінія провадилася Конституційним Судом України при винесенні негативного рішення в питань про можливість висловлення недовіри Уряду на Всеукраїнському референдумі (Рішення Конституційного Суду України № 3-рп/2000 від 27 березня 2000 р.), можливість делегування парламентом Кабінету Міністрів України права встановлення порядку сплати і розмірів податків і зборів (Рішення Конституційного Суду України № 14-рп/2010 від 20 травня 2010 р.) тощо.

Законодавча влада зацікавлена у своєчасній і якісній реалізації іншими гілками прийнятих нею законів, їх правильному розумінні і тлумаченні, настанні невигідних наслідків для їх порушників. Виконавчій владі для її нормального функціонування потрібні ясні, чіткі і ефективні закони, які б відповідали потребам суспільного розвитку і виконання яких гарантувалося б. Якість роботи судової влади багато в чому обумовлюється якістю діючих законів, безумовною підзаконністю всіх інших актів і забезпеченням безумовного виконання судових рішень. У цілому неухильне дотримання всіма гілками влади Конституції і законів України є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадянського миру і злагоди в країні. Це стає основою для своєчасного і якісного виконання державних програм суспільного розвитку, забезпечення верховенства закону і створення умов для побудови правової держави.

Стаття 7.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

У своєму нормативному значенні положення даної статті пов’язано з принципом народовладдя (ст. 5 Конституції), а також корелюється з її статтями 140—146, де міститься загальне поняття місцевого самоврядування в Україні, визначаються загальні засади формування його органів та обрання головних посадових осіб, принципові засади формування і структура матеріальної і фінансової основи функціонування, сфери відання системи місцевого самоврядування.

За визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 3) воно є правом і реальною здатністю органів місцевого самоврядування репрезентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською хартією це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.