Розділ I Загальні засади

17 грудня 2009 р. між Україною і Республікою Молдова укладена Угода про співробітництво у забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин. Відповідно до ст. 12 цієї Угоди Сторони домовилися про «створення Змішаної міжурядової українсько-молдовської комісії з питань забезпечення прав національних меншин для підготовки та розгляду спільних програм і заходів, що здійснюватимуться у сфері забезпечення прав української національної меншини в Республіці Молдова та молдовської національної меншини в Україні відповідно до цієї Угоди».

Стаття 13.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу.

Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону.

Власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.

У коментованій статті Основного Закону держави визначається конституційно-правовий режим землі, її надр, атмосферного повітря, водних ресурсів, рослинного та тваринного світу, природно-заповідного фонду та інших природних ресурсів у межах території України, а також природних ресурсів її континентального шельфу та виключної (морської) економічно зони, закріплюється соціальна функція власності щодо їх використання на юридичному титулі права власності, встановлюються гарантії захисту державою усіх субєктів права власності і господарської діяльності, які є рівними перед законом. Науково-теоретичний аналіз закріплених у Конституції України імперативів показує, що ст. 13 закріплює юридичну модель здійснення права власності на землю та інші природні ресурси Українського народу, суть якої полягає в тому, що ці об’єкти навколишнього природного середовища в межах території України, її континентального шельфу та виключної морської (економічної) зони є об’єктами права власності Українського народу, який є самостійним суб’єктом права власності на зазначені об’єкти. Український народ може у визначених Основним Законом держави формах і межах безпосередньо здійснювати правомочності володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами або ж від його імені права власника на них можуть здійснювати уповноважені органи державної влади та місцевого самоврядування. Оригінальність закладених у Конституцію України правових ідей щодо здійснення права власності на природні ресурси Українського народу базується на сучасному науковому сприйнятті об’єктів довкілля в системному зв’язку — земля — людина — суспільство — природа. Більше того, Конституція України не лише юридично об’єктивує природне право на природні ресурси в юридичне право власності на них Українського народу, а й зобов’язує державу охороняти землю та інші природні ресурси як національне багатство.

Системно-структурний аналіз наведених конституційних положень показує, що реалізація цих конституційних норм має бути спрямована на забезпечення здійснення права власності Українського народу на природні ресурси як самостійного суб’єкта права власності. Крім того, Конституція України передбачає можливість кожному громадянину користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону і водночас гарантує громадянам, юридичним особам і державі можливості щодо набуття і реалізації права власності на них, а також закріплює можливість захисту прав усіх суб’єктів у відносинах здійснення права власності на природні ресурси Українського народу.

У коментованій статті дається вичерпний перелік об’єктів права власності Українського народу: а) земля; б) надра; в) атмосферне повітря; ґ) водні ресурси; г) інші природні ресурси; д) природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічно зони України.

За Конституцією України правовий режим власності має визначатися виключно законами. Водночас не всі з названих природних об’єктів права власності Українського народу визначені і закріплені у законах як юридичні категорії. Зокрема, у чинному Земельному кодексі України (далі — ЗК України) та в інших законах не дається визначення поняття «земля як об’єкт права власності Українського народу». У національній доктрині земельного права під цим поняттям розуміють розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий поверхневий ґрунтовий і зайнятий природними ресурсами шар, який є основою ландшафту і просторовим базисом для гармонійного розподілу місць розселення, діяльності людей, об ’єктів природно- заповідного фонду з урахуванням економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства, що належить Українському народу на праві власності і підлягає особливій охороні з боку держави як основне національне багатство.

Застосовуючи буквальний, логічний, етимологічний, порівняльний та інші способи тлумачення коментованої статті, можна стверджувати, що в юридичному значенні земля як об’єкт права власності Українського народу не включає в себе надра, водні та інші природні ресурси. Водночас у національному екологічному законодавстві наводяться визначення понять «надра», «ліс», «води», «рослинний і тваринний світ», окремі об’єкти природно-заповідного фонду тощо. Зокрема, у Кодексі законів про надра сформульовано визначення поняття «надра» як частини земної кори, розташованої під поверхнею суші і дном водоймищ, що простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення і освоєння.

За Конституцією надра є самостійним об’єктом права власності Українського народу, так само як і водні та інші природні ресурси. Враховуючи такий підхід законодавця до розмежування права власності на природні об’єкти Українського народу, землю як об’єкт права власності Українського народу слід розглядати як поверхневий шар земної кори, який розташований над надрами. При цьому земна поверхня над надрами включає в себе не лише ґрунтовий покрив з усім його біогеоценозом, а й земну поверхню, зайняту водними об’єктами. В екосистемі земля для інших природних ресурсів, які теж об’єкт права власності Українського народу, є основою природного ландшафту. Відповідно до закону України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 р., формування екологічної мережі передбачає зміни в структурі земельного фонду країни шляхом віднесення (на підставі обґрунтування екологічної безпеки та економічної доцільності) частини земель господарського використання до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів. У зв’язку з наведеним чинне екологічне законодавство України залишається не узгодженим як з Конституцією України, так і в частині його окремих законів, кодексів щодо застосування ландшафтного підходу до регулювання суспільних відносин у сфері використання природних об’єктів права власності Українського народу.

За статтею 13 Конституції України суб’єктами здійснення права власності на землю та інші природні ресурси є Український народ, а також органи державної влади та місцевого самоврядування. Український народ, відповідно до преамбули Конституції України, становлять громадяни України всіх національностей, є самостійним суб’єктом права власності, який володіє, користується і розпоряджається землею та іншими природними ресурсами в межах території України, а також природними ресурсами континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони.

Належне Українському народові право власності на землю є: а) абсолютним, незмінним, постійним, визначальним для встановлення правового режиму інших природних ресурсів; б) не може бути обмежене будь-якими законами України; в) передбачає одержання абсолютної і відносної додаткової вартості (капіталу), що має присвоюватись через суспільні форми розподілу з додержанням пропорцій прогресивного розвитку суспільства; г) здійснює виключне право розпорядження землею шляхом зміни території України, відчуження, обміну її часток з іншими суб’єктами міжнародного права, не дозволяє розміщення військових баз іноземних держав на території України.

Від імені Українського народу права власника на землю здійснюють виключно органи державної влади та місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією України, із збереженням сталості і незмінності права власності на землю Українського народу в межах території України та неможливістю без конституційних змін здійснення цього права іншими, не передбаченими Основним Законом суб’єктами.

За Конституцією України, Водним кодексом України, Лісовим кодексом України, Кодексом законів про надра та іншими законами єдиним суб’єктом здійснення від імені Українського народу всіх його правомочностей власника землі та інших природних ресурсів в межах території держави, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони виступає Верховна Рада України. Вона є представницьким органом державної влади з правом контролю за прийнятими рішеннями органами виконавчої влади з питань здійснення прав власника на природні об’єкти від імені Українського народу, включаючи їх перегляд і скасування та прийняття своїх актів щодо застосування Конституції і законів України. Інші органи державної влади у межах своїх повноважень мають забезпечувати реалізацію норм Конституції України та законів у цій сфері у виключних випадках, передбачених законом. Зокрема, забезпечення реалізації окремих прав власника на землю та інші природні ресурси від імені Українського народу може здійснювати Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Окремі органи центральної виконавчої влади зобов’язані забезпечувати реалізацію передбачених у законі правомочностей власника землі та інших природних ресурсів від імені Українського народу. Особливе місце серед суб’єктів здійснення прав власника на природні ресурси від імені Українського народу належить органам судової влади, юрисдикція яких у цій сфері визначається Конституцією України. Органи місцевого самоврядування в межах своєї території є самостійними суб’єктами здійснення прав власника на землю та інші природні ресурси від імені Українського народу, які зобов’язані забезпечувати реалізацію цих правомочностей у межах, визначених Конституцією України та іншими законами.

Реалізація правомочностей Українського народу щодо володіння, користування і розпорядження природними ресурсами має забезпечуватися системою внутрішньодержавного публічного та приватного права, а також системою норм міжнародного права. Аналіз змісту норм Конституції України, інших законів щодо права власності народу на природні ресурси свідчить, що для Українського народу володіння ними означає можливість у межах існуючих кордонів мати для життя і прогресивного розвитку свою територію та розташовані на поверхні і у надрах природні ресурси, повітряний простір, виключну (морську) економічну зону і континентальний шельф. Тому ніхто в Україні не може одноосібно чи у складі соціальних, політичних, державних та інших суспільних утворень володіти всією територією на титулі права власності. Правомочність Українського народу володіти природними ресурсами має абсолютний характер та є незмінною і постійною. Набуття у власність природних ресурсів суб’єктами приватного права не означає втрату для Українського народу правомочності володіння ними, оскільки право володіння народу і правомочність володіння окремої особи — це різні за економічним змістом і юридичною природою явища. Водночас Український народ володіє природними ресурсами лише на титулі права власності, і в такому аспекті право власності Українського народу є виключним. Тому зазначена правомочність Українського народу не може бути обмежена ні внутрішніми законами, ні міжнародними актами.

Виключне право Українського народу на володіння має поєднуватись з доступністю кожного громадянина до природних ресурсів. При цьому органи державної влади мають забезпечувати реалізацію соціальної функції права власності Українського народу шляхом прийняття законів, у яких закріплювалися б обмеження щодо набуття у приватну власність природних ресурсів фізичними і юридичними особами, не допускалася можливість утворення латифундій чи подрібнення земель.

Важливим елементом у змісті права власності Українського народу є правомочність користування, яка є похідною і певною мірою залежною від правомочності володіння природними ресурсами. Юридична сутність правомочності Українського народу щодо користування розкривається через економічну природу власності на природні ресурси. Згідно із ст. 13 Конституції України народ України зобов’язаний користуватись землею та іншими природними ресурсами відповідно до закону, у якому мають визначатись загальні для всіх членів суспільства на території України вимоги і правила, а також організаційно-правові форми їх використання з метою забезпечення ефективності та раціональності при їх експлуатації.