Розділ I Загальні засади

За своєю юридичною силою Конституція України стоїть також вище і стосовно міжнародних договорів України: лише ратифіковані Верховною Радою України міжнародні договори є частиною національного законодавства України. Найвища юридична сила Конституції у цьому випадку забезпечується її особливою вимогою, за якою укладення міжнародних договорів, що суперечать Конституції, є можливим лише тоді, коли Конституцію буде відповідно змінено (ч. 2 ст. 9). Прикладом у цьому випадку є ситуація, котра до цього часу унеможливлює ратифікацію підписаного від імені України 20 січня 2000 р. Римського Статуту Міжнародного кримінального суду. Як визначив Конституційний Суд України, Статут не відповідає Конституції в частині, що стосується положень абзацу другого преамбули та статті 1 Статуту, за якими Міжнародний кримінальний суд «доповнює національні органи кримінальної юстиції». Виходячи з того, що положеннями Конституції України не допускається делегування функцій судів України іншим органам (що випливає, зокрема, із ч. 1 та ч. 3 ст. 124) та створення судів, не передбачених Конституцією України (що випливає, зокрема, із ч. 5 ст. 125), а також враховуючи те, що Міжнародний кримінальний суд доповнює систему національної юрисдикції, Конституційний Суд дійшов висновку, що приєднання України до Римського Статуту — відповідно до ч. 2 ст. 9 — можливе лише після внесення до Конституції відповідних змін (Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про надання висновку щодо відповідності Конституції України Римського Статуту Міжнародного кримінального суду (справа про Римський Статут) від 11 липня 2001 року № З-в/2001 (справа № 1-35/2001).

Завдання забезпечити узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм (а тим самим — досягти ефективності верховенства права, себто його дієвості) покладається передовсім на інститути судової влади. Тому особлива роль у системі інституційного забезпечення верховенства права відведена конституційному та адміністративному видам судочинства. У випадках співіснування суперечливих норм різного ієрархічного рівня на орган конституційної юрисдикції покладено функцію перевіряти, чи відповідають Конституції звичайні закони або окремі підзаконні акти (завдяки чому визначається їх конституційність/неконституційність), а на органи адміністративного судочинства — функція перевіряти адміністративні акти (будь-який нормативний акт чи акт індивідуальної дії), дії або бездіяльність влади та її посадових осіб на відповідність Конституції і законам України. Проте завдання забезпечити узгоджений характер усієї юридичної системи не обмежується лише ситуацією, обумовленою співіснуванням суперечливих норм різного ієрархічного рівня. Принцип верховенства права вимагає суддівської дії також і в ситуаціях, за яких співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. Тоді до судів різних видів юрисдикції висувається вимога застосовувати вже класичні для юридичної практики формули: lex posteriori derogat priori — lex specialis derogat generali — lex posterior generalis non derogat speciali priori. Незастосування судом таких формул за обставин, що вимагають цієї дії, позбавляють принцип верховенства його дієвості.

До похідних (додаткових) структурних одиниць, котрі наповнюють конкретним змістом верховенство права як інтегральний принцип українського конституційного права, належать так само і положення ч. 3 ст. 8 Конституції України, де складовими верховенства права виступають, зокрема: принцип поваги до прав людини та принцип доступу до суду. Ці положення скеровані передовсім нате, щоб надати принципові верховенства права додаткових механізмів його дієвості, що забезпечується конституційною гарантією права кожного звернутися до суду для захисту прав людини і основоположних свобод.

Інституційним механізмом забезпечення дієвості верховенства права у даному випадку виступає судова система як незалежна гілка влади. Тому саме на судову владу Конституцією покладено обов’язок захищати права і свободи людини (ч. 1 ст. 55). Відповідно Конституцією встановлено, що в Україні кожному гарантовано право звертатися до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина (ч. 3 ст. 8). А на підсилення такої гарантії ще й окремим конституційним положенням визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

Принципи поваги до прав людини та доступу до суду є істотно вагомими для забезпечення дієвості верховенства права. Права людини, не будучи складовою частиною верховенства права (як і верховенство права не є складовою частиною прав людини), виступають осібним інститутом, без якого верховенство права не існує взагалі. Своєю чергою, верховенство права виступає тим найдієвішим інструментом, завдяки якому права людини з теоретичної концепції перетворюються на практичну дійсність. Доброю ілюстрацією того є застосована у преамбулі Загальної декларації прав людини 1948 року формула, відповідно до якої «... аби людина не була змушена вдаватися до повстання як до останнього засобу порятунку від тиранії та гніту, надзвичайно важливо, щоб права людини були захищені верховенством права» (Universal Declaration of Human Rights // G. A. Res. 217A (III), U.N. Doc. A/810, at 71 (1948)). У цьому контексті йдеться не лише про права людини і основоположні свободи, зазвичай відомі як класичний «каталог прав і свобод людини», тобто той клас природних прав людини, що міститься чи у самій Декларації ООН, чи у Європейській конвенції з прав людини і відповідно у національних конституціях, а також і про права людини, що мають особливий — процесуальний — характер і відомі як так звані «судові права людини». Клас «судових прав людини» розлого представлений практикою Європейського суду з прав людини як наслідок тривалого і динамічного тлумачення ст. 6 Конвенції (право на справедливий суд). Він включає в себе, зокрема: а) право на гарантований доступ до суду; б) право на законного і компетентного суддю; в) право викласти свою позицію в суді; г) право на ефективні засоби юридичного захисту в суді; ґ) право на справедливий судовий розгляд; д) право на презумпцію невинуватості у кримінальних справах; е) право на розумний строк розгляду справи; є) право на відкрите слухання справи і т.д. і т.п.

Принцип поваги до прав людини та принцип доступу до суду як дві взаємопов’язані складові верховенства права відіграли істотну роль у розвитку інституційних механізмів його забезпечення, з-посеред яких чи не найвагоміше місце посіло адміністративне судочинство. За оцінкою Європейського Суду з прав людини, якраз «запровадження та існування адміністративних судів можна вітати як одне з найпомітніших досягнень держави, закладеної на підвалинах верховенства права» (Case of Kress v. France, no. 39594/98, 7 June 2001, para. 69). Запровадження в Україні системи адміністративного судочинства можна вважати одним з найбільших досягнень на шляху утвердження верховенства права у нашій державі. Проте найпомітніший позитивний наслідок цього процесу поки що лежить у площині законодавчого забезпечення утвердження верховенства права — передовсім завдяки тому, що у Кодексі адміністративного судочинства України вперше за увесь новітній період вітчизняної законодавчої практики доволі системно і докладно було виписано ті елементи, що у цій сфері судочинства виступають як структурні одиниці принципу верховенства права (вони містяться, зокрема, в окремих положеннях статей 8, 9, 10, 11, 12, 13,16, 235, 237 КАСУ). Особливе практичне значення для забезпечення дієвості принципу верховенства права в системі українського правопорядку — і завдяки чому наш національний правопорядок може набувати узгодженого характеру з європейським правовим простором — належить положенням, передбаченими ст. 235, ч. 2 ст. 236 і п. 2 ст. 237 КАСУ: саме ці положення утворюють справді дієвий механізм виконання рішень Європейського суду з прав людини в рамках національної юридичної системи відповідно до вимог принципу restitutio in integrum, як це передбачено однією з рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи (№ R (2000) 2).

Аби інституційний механізм забезпечення дієвості верховенства права (у особі судівництва), зі свого боку, мав відповідні засоби, то Конституцією України чітко визначено практичний інструментарій на досягнення цієї мети. Інструментальним механізмом забезпечення дієвості верховенства права в українській юридичній системі у цьому контексті виступає конституційний припис (перше речення ч. 3 ст.8), відповідно до якого норми Конституції є нормами прямої дії. Із цього припису логічно випливає наступний припис (друге речення ч. 3 ст. 8): звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Те, що обидва конституційні приписи поєднано в одній частині статті 8 і що другий припис логічно випливає з першого — зовсім невипадково. Третю частину ст. 8 слід розглядати як єдине ціле, з якого випливають такі наслідки: 1) нормами прямої дії в Конституції є винятково лише ті норми, що стосуються прав і свобод людини і громадянина; 2) звернення до суду безпосередньо на підставі конституційних норм прямої дії гарантовано лише для захисту прав і свобод людини і громадянина, а не для їх обмеження; 3) звертатися до суду на підставі конституційних норм прямої дії можуть лише приватні особи, а не органи державної влади чи їх посадові особи; 4) на суд покладено обов’язок захищати права і свободи людини і громадянина, а не обмежувати їх; 5) суд зобов’язаний взяти до розгляду справу стосовно захисту прав і свобод людини і громадянина навіть за умови, якщо у системі національного законодавства відсутній нормативний акт (чи норма) нижчого від Конституції рівня з цього предмета; 6) у разі відсутності у системі національного законодавства нормативного акта (чи норми) нижчого від Конституції рівня суд зобов’язаний захищати права і свободи людини і громадянина безпосередньо на підставі конституційних норм прямої дії, які є відтворенням у національній конституції положень Європейської конвенції з прав людини, застосовуючи практику Європейського суду з прав людини у цих питаннях; 7) до переліку прав і свобод людини, що можуть бути предметом судового захисту на підставі конституційних норм прямої дії, належать ті права людини і основоположні свободи (природні права), які входять до класичного «каталогу прав людини», передбаченого Європейською конвенцією з прав людини; 8) органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть застосовувати будь-які інші норми Конституції як норми прямої дії, окрім тих, що стосуються «конституційних прав і свобод людини і громадянина»; 9) заборона органам державної влади та місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень застосовувати інші конституційні норми (інші, ніж ті, що стосуються «конституційних прав і свобод людини і громадянина») як норми прямої дії випливає із іншого складника принципу верховенства права — принципу законності, котрий зобов’язує такі органи та їх посадові особи діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

Отже, спроба дати формальне визначення поняття «верховенство права», до чого свого часу вдався Конституційний Суд України, виявилася безуспішною. Повна безнадійність будь-якої такої спроби обумовлена, як зазначалося вище, тим, що досі загальновизнано: це поняття не піддається формальному визначенню. Окрім того, застосована Конституційним Судом формула «верховенство права — це панування права в суспільстві» (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення більш м’якого покарання) № 15-рп/2004 від 2 листопада 2004 року. — Справа № 1-33/2004) не відповідає загальновизнаним (передовсім у Європі) уявленням про сутність верховенства права, бо вона побудована на доктрині юридичного позитивізму, тоді як концепція верховенства права і посутній зміст юридичного принципу верховенства права є продуктом протилежного вчення — вчення про природне право. Формула Конституційного Суду України неодмінно скеровує на потребу передовсім з’ясувати сутність власне поняття «право», а за тим — перейти до з’ясовування сутності вже буцімто похідного від нього поняття «верховенство права». Методологія юридичного позитивізму у цьому випадку є неприйнятною, бо позитивне право будь-якої національної юридичної системи саме по собі не становить того, що визначає сутність верховенства права як такого. Позитивне право може лише засвідчити або ж наявність, або ж відсутність у національній політичній чи юридичній системах загальновизнаних інституційних і процедурних елементів (складників) верховенства права.

Одну із причин, що скеровує вітчизняну наукову думку в бік методології юридичного позитивізму, можна вбачати у певній недосконалості перекладу англомовного словосполучення «the rule of law» українською шляхом поєднання двох окремих слів «верховенство» і «право». Цим, власне, пояснюється також і присутній у вітчизняній доктрині метод «поелементного аналізу» поняття «верховенство права», коли пропонується його сутність розкривати через зміст окремо взятих слів «право» і «верховенство». Тому вдалішим у цьому випадку було б застосування українського однослівного терміна «правовладдя» як відповідника англомовного виразу «the rule of law». Бо правовладдя — це і є суть заперечення свавільної влади людини взагалі.

Стаття 9.

Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Конституція України закріпила у ст. 9 надзвичайно важливу норму про співвідношення норм міжнародних договорів України та норм внутрішнього законодавства. На практиці застосування ст. 9 пов’язане з чималими труднощами. Разом із ст. 8 Конституції України ст. 9 визначає склад та ієрархію норм законодавства української держави. Крім того, зі ст. 9 Конституції України пов’язаний надзвичайно важливий процес теоретичного усвідомлення існування нової правової реальності, в якій Україна взяла на себе частку відповідальності за підтримання світового правопорядку. Розпочався перехід української держави від радянської традиції абсолютного дуалізму до часткового, можливо, надто обережного прийняття концепції примату міжнародного права.

Термін «міжнародні договори України» стосується виключно міжнародних публічно-правових договорів. Це випливає із змісту ст. 9 Конституції, яка пов’язує поняття міжнародного договору з процедурою надання Верховною Радою України згоди на його обов’язковість, яку застосовують лише до публічно-правових міжнародних договорів. Тому для даного коментаря слід застосовувати міжнародно-правові акти, що регулюють право міжнародних публічних договорів (Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р.) та внутрішнє законодавство України, що стосується таких договорів (Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. № 1906-IV). Згідно з українським законодавства міжнародний договір — це міжнародно-правовий акт, «укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо)» (ст. 2 Закону України «Про міжнародні договори України»),

Від міжнародно-правових договорів необхідно відрізняти інші міжнародні акти, що за різних обставин можуть мати правове значення: резолюції міжнародних міждержавних організацій, декларації, заяви, заключні акти тощо. Хоча такі міжнародні документи за певних умов можуть створювати певні міжнародно- правові зобов’язання, вони не набувають якості міжнародного договору.

Вислів «міжнародні договори України» слід розуміти як міжнародні публічно-правові договори, укладені Україною. Порядок укладення, виконання та припинення саме таких договорів регулює Закон України «Про міжнародні договори України». Адміністративно-територіальні одиниці України законодавчо не наділені компетенцією укладати міжнародні публічно-правові договори, але українське законодавство не заперечує, що в принципі таке повноваження може бути делеговано. Відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» повноваження — це «документ, яким одній або декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено представляти Україну з метою підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та, у випадках, передбачених міжнародним договором, надання згоди на його обов’язковість для України» (ст. 2). За наявності відповідного повноваження укладений договір має розглядатися як міжнародний договір України. Проте до останнього часу в Україні була відсутня практика делегування адміністративно-територіальним одиницям повноважень укладати міжнародні публічно-правові договори.

Договори, укладені без належних повноважень від української держави адміністративно-територіальними одиницями України з адміністративно-територіальними одиницями чи суб’єктами федерації інших держав, не можуть розглядатись як міжнародні публічно-правові договори, навіть за наявності у таких суб’єктів федерації міжнародної правосуб’єктності. Практика укладання таких договорів, особливо прикордонними областями, останнім часом досить поширена. За своєю природою такі договори є або політичними домовленостями, або цивільно-правовими зобов’язаннями цих суб’єктів. Відповідно до таких договорів не застосовуються правила ст. 9 Конституції України.

Конституція України у ст. 9 згадує лише чинні міжнародні договори і не розкриває змісту терміна. Закон України «Про міжнародні договори України» у ст. 14 містить щодо чинності міжнародних договорів загальну норму, яка також потребує пояснення: «Міжнародні договори набирають чинності для України після надання нею згоди на обов’язковість міжнародного договору відповідно до цього Закону в порядку та в строки, передбачені договором, або в інший узгоджений сторонами спосіб».

Питання про чинність міжнародного договору — це питання міжнародного, а не внутрішнього права. У царині внутрішнього права це питання постає лише тому, що виникає питання про застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку відповідно до національно-правових процедур. Визнання міжнародного договору недіючим у внутрішньому праві не може породжувати міжнародно-правову нечинність цього договору. Але питання про дію міжнародного договору у внутрішньому правопорядку зазвичай не може виникати, якщо договір є нечинним у міжнародному праві. Тому, якщо міжнародний договір ще не набув чинності в міжнародному праві, то для того, щоб його норми діяли у внутрішньому правопорядку згідно із ст. 9 Конституції України, може бути недостатнім надання згоди на його обов’язковість Верховною Радою України. Тому застосування норм міжнародних договорів України в порядку, передбаченому ст. 9 Конституції України, обов’язково має бути пов’язаним із з’ясуванням питання про міжнародно-правову чинність відповідного міжнародного договору.

Окрім того, необхідно з’ясовувати питання про набуття міжнародним договором чинності безпосередньо для України. Дата надання згоди Верховною Радою України на обов’язковість міжнародного договору зазвичай не збігається із датою набуття чинності цим міжнародним договором для України. Так, Верховна Рада України 14 червня 1997 р. ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (яка на той момент вже була багато років чинною, але не для України), а для України вона набула чинності 11 вересня 1997 р. На жаль, оприлюднення текстів міжнародних договорів в офіційних виданнях України не супроводжується відомостями про набуття ними чинності для української держави. Проте воно є ключовим для застосування норми ст. 9 Конституції України.