Розділ XI Місцеве самоврядування

Стаття 140.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституцій законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Коментована стаття присвячена визначенню місцевого самоврядування як політико-правового феномену і системи суб’єктів, що його здійснюють.

Розкриваючи та доповнюючи конституційну характеристику місцевого самоврядування, частина перша коментованої статті визначає його ключові суб’єктно-об’єктні ознаки. Передусім вона дозволяє розглядати місцеве самоврядування як специфічну форму здійснення Українським народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Виходячи з цього, місцеве самоврядування — це система організації та діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, провідною ланкою котрого є територіальна громада.

Слід мати на увазі, що конституційне визначення місцевого самоврядування в Україні корелює з тим, що міститься в ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, проте не є йому тотожним. Відмінність простежується передусім у трьох моментах. По-перше, Конституція України проголошує місцеве самоврядування правом територіальних громад, тоді як Європейська хартія — правом органів місцевого самоврядування. По-друге, Конституція України визначає місцеве самоврядування як право, а Європейська хартія говорить про право і спроможність. Нарешті, Конституція України обмежує предмет місцевого самоврядування питаннями місцевого значення, тоді як Європейська хартія використовує більш широку категорію «суттєва частка суспільних справ».

Конституційне визначення акцентує увагу на тому, що місцеве самоврядування як специфічна форма публічної влади характеризується, передусім, наявністю особливого суб’єкта — територіальної громади, котра здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Крім того, за ним визнається особливе місце в політичній системі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від неї. Взаємозв’язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і виявляється в тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Разом з цим місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи і держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов’язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні. Нарешті, місцеве самоврядування має особливий об’єкт діяльності — питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів і посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також положення частини першої дозволяють стверджувати, що держава визнає особливе право у системі конституційних прав і свобод людини і громадянина — право територіальної громади на місцеве самоврядування. Так, проголошуючи місцеве самоврядування основою конституційного ладу (ст. 7 Конституції), законодавець, з одного боку, говорить про місцеве самоврядування як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста, а з другого — розглядає місцеве самоврядування як засіб вирішення питань місцевого значення, зазначаючи, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145 Конституції). Інша картина спостерігається у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», у ст. 3 якого йдеться про право громадян України на участь у місцевому самоврядуванні. При цьому найбільш важливі «складові» права громадян на участь у місцевому самоврядуванні закріплюються у цьому Законі окремо: право обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 45); право на участь у референдумі (ст. 7); право на участь у загальних зборах громадян за місцем проживанням (ст. 8); право ініціювати у місцевих радах (у порядку місцевої ініціативи) будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування (ст. 9), тощо. Таким чином, наявні кілька аспектів конституційної інтерпретації права на місцеве самоврядування — як права громадян України, колективного права територіальної громади та гарантії реалізації і захисту цих прав.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» під територіальною громадою розуміє сукупність жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1). Територіальна громада проголошується первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Одночасно слід зазначити, що соціально- правова структура такого багатоаспектного явища, як територіальна громада, містить у собі поняття населення як соціальної спільноти жителів, що об’єднані спільною діяльністю, інтересами та цілями стосовно задоволення потреб, пов’язаних із побутом, середовищем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням. Територіальна громада — це складна форма суспільної організації, сукупність людей (місцевих жителів, якими є не тільки громадяни України, а й іноземці, особи без громадянства, біженці) об’єднаних на публічних засадах у межах певної території.

Частина перша коментованої статті передбачає можливість добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, але відповідно до рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р. № 12-рп / 2002 (справа про об’єднання територіальних громад) вона не встановлює самого порядку об’єднання чи роз’єднання громад. Тому умови та конкретна процедура такого об’єднання повинні визначатися у законодавчому порядку. Згідно зі ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» добровільне об’єднання сільських територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.

Місцеве самоврядування в Україні організовується за територіальним принципом, а тому його система чітко відображає адміністративно-територіальний устрій країни. При цьому влада місцевого самоврядування охоплює як «природні» територіальні одиниці — населені пункти (села, селища, міста), так і «штучні» — райони, області.

Конституція України, з одного боку, уніфікувала систему органів місцевого самоврядування, а з другого — врахувала специфіку адміністративно-територіального устрою. Тому в частині другій коментованої статті йдеться про особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі. Адже названі міста відповідно до Конституції України мають спеціальний статус, зумовлений специфічними завданнями і функціями, які покладаються на них державою. Зокрема, спеціальний статус Києва зумовлений функціями, які покладаються на нього як на столичне місто, а Севастополя — функціями, які він має у зв’язку з розташуванням у ньому інфраструктури ВМС України та Чорноморського флоту Росії, що, безумовно, впливатиме тут на специфіку місцевого самоврядування. Так, щодо Києва нормативно- правове регулювання місцевого самоврядування поєднує в собі особливості, притаманні цьому місту, який одночасно є столицею України та адміністративним центром Київської області. В основі нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в Києві лежать норми Конституції України (ч. 7 ст. 20, п. 16 ч. 1 ст. 92, ч. 1 ст. 119, ч. 2 ст. 140, ст. 146), законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України — місто-герой Київ». Останній Закон визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції та законів України. Що стосується міста Севастополь, то Закон про його статус на сьогоднішній день поки що існує у вигляді проекту.

Частина третя коментованої статті визначає основні інститути місцевого самоврядування, які забезпечують людині і громадянину реальну самостійність щодо прийняття рішень з питань місцевого значення. Вона встановлює, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через систему органів місцевого самоврядування. Таким чином, у місцевому самоврядуванні поєднуються форми безпосередньої та представницької демократії.

Формами безпосередньої діяльності територіальних громад (конституційними формами безпосередньої демократії на місцевому рівні) є місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, індивідуальні та колективні письмові звернення, громадські експертизи, участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування та інші не заборонені Конституцією форми прямої місцевої демократії. Порядок організації та проведення місцевих референдумів, місцевих виборів та інших форм безпосередньої діяльності територіальних громад та їх членів регламентується статтями 38—40, 69—71, 141 Конституції України (див. коментар до відповідних статей), законами «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про статус депутатів місцевих рад» та іншими нормативно- правовими актами.

Формами опосередкованої реалізації територіальними громадами свого права на місцеве самоврядування є органи та посадові особи місцевого самоврядування. При цьому ст. 140 Конституції розрізняє три види органів місцевого самоврядування: представницькі, виконавчі та органи самоорганізації населення. У свою чергу, представницькі органи поділяються на дві групи: з одного боку — сільські, селищні, міські ради (базовий рівень), з другого — районні та обласні ради (регіональний або проміжний рівень).