Розділ 7. Контроль за виконанням бюджету

За Конституцією України, суб'єкти контролю можна умовно поділити на дві підсистеми за ознаками ініціювання і здійснення контролю.

До контролюючих суб'єктів першої підсистеми належать громадяни України, Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, Конституційний та інші суди, органи прокуратури, органи місцевого самоврядування, політичні та громадські організації, засоби масової інформації. Особливість їх полягає в тому, що зазначені суб'єкти є і ініціаторами, і виконавцями контролю, і не лише в галузі фінансів. Здійснення специфічних контрольних повноважень вони делегують певним підпорядкованим їм структурам. Наприклад, функції постійного контролю над використанням коштів державного бюджету Верховна Рада делегувала Рахунковій палаті України. Міністерство фінансів України делегувало функції контролю над використанням коштів державного і місцевих бюджетів, позабюджетних фондів і валютних кредитів Державній контрольно-ревізійній службі, функції оперативного управління видатками державного бюджету - Державному казначейству України. Функції фіскального контролю над діяльністю платників податків і забезпеченням виконання дохідної частини державного бюджету главою держави покладено на Державну податкову службу в Україні.

До другої підсистеми належать контролюючі органи та особи підприємств, установ та організацій: керівники, головні бухгалтери та інші посадові особи, ревізійні комісії, органи контролю над суб'єктами господарювання, які, згідно з чинним законодавством, покладено обов'язки внутрішнього контролю (контролю власника). До цієї підсистеми належать і органи незалежного фінансового контролю, виконавцями якого є передусім аудитори та аудиторські фірми.

З огляду на актуальність державного управління, зумовлену незабезпеченістю економіки достатнім обсягом фінансових ресурсів, провідна роль у регулюванні їх потоків, раціональному й ефективному використанні належить системі державного фінансового контролю, до якої належать: Рахункова палата, органи Державної контрольно-ревізійної служби, Державного казначейства, Державної податкової служби, Державної митної служби та інші. Правові основи діяльності та модель лінійного зв'язку між усіма зазначеними вище суб'єктами контролю зображено на рис. 7.2.

Загалом функції органів державного фінансового контролю полягають у забезпеченні раціонального застосування державою (Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими органами влади) методів регулювання економічними процесами, які в умовах існування різних форм і видів власності, вільного підприємництва, економічної самостійності виробників, ринку, ринкових відносин у системі всієї економіки, порівняно з адміністративними і правовими, найбільш виправдані, динамічні та ефективні [7].

7.3. Основні засади діяльності суб'єктів фінансового контролю

Одним із важливих завдань Бюджетного кодексу України, ухваленого 2001 року, є встановлення загальних засад організації контролю на всіх стадіях бюджетного

процесу, визначення основних повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування з контролю за дотриманням бюджетного законодавства та встановлення їх відповідальності за бюджетні правопорушення. У Бюджетному кодексі відтворено загальну схему контролю за бюджетними ресурсами у бюджетному процесі.

До прийняття Бюджетного кодексу контроль за дотриманням бюджетного законодавства (бюджетний контроль) регулювався нормами Закону України "Про бюджетну систему України" та іншими спеціальними нормативно-правовими актами. У цьому законі було визначено основні державні установи, уповноважені здійснювати державний бюджетний контроль, їхні функції та окремі методи контролю і звітності. Також було визначено перелік дій, які вважалися порушенням бюджетного законодавства.

З розвитком законодавчих норм щодо організації контролю у бюджетній сфері створено нові державні інститути: Рахункову палату, Державну податкову адміністрацію, Державне казначейство, Державну контрольно-ревізійну службу. Повноваження цих органів регламентуються низкою спеціальних законів і підзаконних актів, які встановлюють їхній правовий статус у сфері фінансово-бюджетного контролю. Крім того, правову основу контролю посилено з ухваленням окремих указів Президента України, зокрема: "Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи" (2000), "Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері" (2001).

Однак матеріали та результати контрольно-ревізійної роботи Рахункової палати та Головного контрольно-ревізійного управління свідчать про збереження негативної тенденції у використанні бюджетних коштів. Незважаючи на наявність правових норм покарань, передбачених у Кримінально-процесуальному кодексі

України, за порушення законів України, які регулюють використання бюджетних коштів або державної власності, стан бюджетно-фінансової дисципліни досі залишається на низькому рівні.

З огляду на це 25 грудня 2001 року ухвалено Указ Президента України "Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері", яким, зокрема, зобов'язано Уряд:

- провести за участю Рахункової палати поглиблений аналіз стану державного фінансового контролю та за його результатами підготувати і внести в установленому порядку до Верховної Ради України пропозиції щодо законодавчого врегулювання питань формування цілісної системи фінансового контролю в державі;

- провести спільно з Національним банком України повну інвентаризацію рахунків розпорядників бюджетних коштів в установах банків і вжити заходів для відкриття таких рахунків винятково в системі органів Державного казначейства України;

- вжити заходів для посилення взаємодії між контрольно-ревізійними підрозділами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та органами Державної контрольно-ревізійної служби і правоохоронними органами;

- підготувати проект закону про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення.

Бюджетний кодекс України є першим законодавчим актом України, який встановлює засади створення гармонійної системи державного контролю в бюджетній сфері. На відміну від нормативно-правових актів, що регулюють окремі питання, Бюджетний кодекс є законом, що поєднує і функціонально пов'язує між собою всі стадії бюджетного процесу. Системність цього документа передбачає формування загальних засад функціонування бюджетної системи та ефективний фінансово-бюджетний контроль на всіх стадіях бюджетного процесу в Україні.

У Бюджетному кодексі визначено, що на всіх стадіях бюджетного процесу в Україні здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів (частина 2 статті 19). Важливість цієї статті для організації бюджетного контролю подвійна: по-перше, стаття встановлює, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства є не просто одним з елементів або етапів бюджетного процесу. Контроль повинен здійснюватися безперервно впродовж усього бюджетного циклу, на кожному з його етапів. По-друге, у статті 19 наголошується, що обов'язковим складником бюджетного процесу є не лише контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Він містить і контроль та оцінку ефективності використання бюджетних коштів. Отже, така правова норма наголошує на програмно-цільовій спрямованості бюджетної системи, яку передбачає Бюджетний кодекс.

Найважливішими законодавчими положеннями Бюджетного кодексу щодо встановлення контролю над бюджетними ресурсами на стадіях бюджетного процесу є: