Розділ 18 Особливості конституційного право, держав-членів Європейського Союзу

Один із найцікавіших наслідків участі держави-члена у ЄС, — це фактичний перерозподіл повноважень між різними гілками влади усередині країни, що формально не передбачається національними конституціями. Головна причина цього полягає у тому, що законодавчу владу в ЄС має Рада Союзу, до якої входять представники виконавчої гілки влади держав-членів.

Зважаючи на надзвичайно широке коло питань, які регулюються правом ЄС без потреби ухвалення національних законів, у результаті маємо приховану узурпацію виконавчою владою повноважень законодавчої гілки влади. Звідси так звана проблема демократичного дефіциту в діяльності Союзу. На рівні ЄС цю проблему намагаються вирішити, перш за все, шляхом розширення повноважень Європейського Парламенту. На національному рівні — шляхом контролю за призначенням представників держави у інститутах та органах ЄС, а також контролю за їх діяльністю. У деяких державах-членах ці норми були закріплені не лише у законодавстві, а також і в конституціях.

Лише у конституціях Португалії та Австрії знаходимо положення про призначення посадових осіб - представників держави в органах Союзу. У Португалії обмежилися включенням до Конституції однієї норми, згідно з якою до переліку виключних законодавчих повноважень Парламенту належить встановлення правил призначення членів органів ЄС, за винятком Європейської Комісії (п. «р» ст. 164). У статті 23с Конституції Австрії процедура призначення усіх представників цієї держави-члена в інститутах і органах ЄС віднесена до компетенції федерального уряду і врегульована дуже детально.

Питання про забезпечення контролю за діяльністю представників від держави-члена в інститутах і органах ЄС врегульовано у конституціях Австрії, Бельгії, Греції, Португалії, Фінляндії, Франції, ФРН. Схема здійснення контролю загалом типова. З питань, що належать до сфери компетенції парламенту, цей орган має право здійснювати моніторинг за діями уряду на стадіях розробки й ухвалення рішень на національному та/або європейському рівнях. При цьому парламент може надавати рекомендації уряду, що, зазвичай, не мають юридично обов'язкової сили. Зі свого боку, уряд зобов'язаний надавати парламенту відповідну інформацію та враховувати отримані рекомендації.

У конституціях деяких держав здійснення контролю не деталізоване. Так, у Конституції Португалії обмежилися лише вказівкою на право парламенту здійснювати моніторинг та оцінку участі держави у процесі «імплементації Європейського Союзу» (п. «f» ст. 163) та обов'язку уряду надавати парламенту відповідну інформацію (пп. «і» п. 1 ст. 197). Згідно з п. 8 ст. 70 Конституції Греції парламент уповноважений ухвалити спосіб, у який уряд повинен «інформувати парламент з питань, що становлять предмет регулятивних актів у межах Європейського Союзу», а парламент — має право обговорити їх.

В Основному Законі ФРН, конституціях Австрії, Франції і Фінляндії здійснення контролю врегульоване досить детально.

Участь держави в ЄС порушує конституційний баланс у ще одному важливому питанні: про розподіл повноважень між регіонами та центральною (як правило, федеральною) владою.

Регіоналізацію можна вважати однією з найдинамічніших тенденцій конституційно-правового розвитку держав-членів ЄС. У деяких державах конституційна автономія місцевих громад поступово була визнана одним із фундаментальних конституційно-правових принципів. У ЄС питанню розвитку регіонів надається дуже серйозна увага. Зокрема, створено спеціальний орган їх представництва — Комітет регіонів, що має консультативний статус і впливає на процес прийняття законодавчих актів із широкого кола питань. «Європа регіонів» — одна з найпотужніших ідей сьогодення і, до певної міри, один з альтернативних варіантів розвитку Союзу (на відміну від ЄС як федерації держав-членів). В установчих договорах Союзу та Співтовариств регіональним та місцевим органам влади присвячені численні норми.

Як показав досвід, вплив участі держави-члена у ЄС на політичний статус її регіонів неоднаковий. Приміром, у Німеччині та Австрії визнається, що землі зазнали втрат владних повноважень. Причина в тому, що конституційні положення про право регіонів впливати на хід ухвалення законів із певних питань фактично не діють, якщо з цих питань ухвалюється законодавчий акт ЄС. З іншого боку, європейська інтеграція загалом позитивно вплинула на посилення ролі регіонів в Італії, Греції, Іспанії, Нідерландах. Лише у конституціях Австрії, Бельгії, Португалії та ФРН можна знайти норми, присвячені цьому питанню.

У конституціях деяких держав-членів можна знайти норми, що стосуються питання про дію у внутрішньому правопорядку правових актів ЄС — вони встановлюють принципи верховенства та прямої дії права ЄС.

У правових системах усіх держав-членів право ЄС — як судова практика, так і доктрина — виокремлює його в окрему категорію джерел національного права, в тому числі конституційного.

За зразок нормативно-правового регулювання цього питання може слугувати Конституція Нідерландів. У її ст. 93 викладено принцип прямої дії: «Положення договорів і резолюцій міжнародних установ, що можуть бути обов'язковими для всіх осіб у силу свого змісту, стають обов'язковими після їх публікації». У ст. 94 сформульовано принцип верховенства: «Чинні у Королівстві законодавчі акти не застосовуються, якщо таке застосовування суперечить положенням договорів, що є обов'язковими для усіх осіб, або положенням резолюцій міжнародних установ».

Особливу специфіку має дія права ЄС у правовій системі Великобританії, у якій принцип верховенства права ЄС прямо суперечить основоположному конституційному принципу суверенітету Парламенту (за яким лише Парламент має право ухвалити закон, а закон може врегулювати будь-яке питання). Таким чином, фактично Парламент утратив частину свого суверенітету. Втім, деякі британські правознавці вважають, що така ситуація є юридичною аномалією, і Парламент може будь-коли без особливих проблем «відновити» свій суверенітет, якого він за будь-яких умов втратити не може. Запровадження права ЄС у правову систему Великобританії було здійснено відповідно до прийнятого у 1972 р. Акта про Європейські співтовариства.

Нарешті, конституції більшості держав-членів містять положення про право громадян інших держав-членів Союзу брати участь у муніципальних виборах цієї держави, а також у виборах до Європейського Парламенту.

У конституціях Бельгії, Іспанії та ФРН можна знайти лише загальну вказівку на ці права. Конституції інших держав, наприклад, Австрії та Португалії, містять досить детальні норми. Деякі конституції встановлюють несумісність мандата депутата Євро-парламенту з іншими представницькими мандатами.

Отже, членство в Європейському Союзі здійснює серйозний вплив на конституційне право держав-членів. Більше того, право ЄС здійснює колосальний вплив також на держави, що не мають членства у ЄС і навіть не планують такого членства. Мова йде про адаптацію законодавства таких держав до права ЄС, що є необхідною передумовою належного виконання міжнародних угод (переважно з питань економічного співробітництва). Це повною мірою стосується й України, законотворчий процес якої орієнтується на врахування положень права ЄС.