Розділ 18 Особливості конституційного право, держав-членів Європейського Союзу

Європейський Союз прийнято характеризувати як наддержавну (наднаціональну) організацію. Очевидно, що це стало можливим лише внаслідок надання Союзу прав, які традиційно належать виключно державі й характеризуються як суверенні.

Як виглядає, такий добровільний масштабний перерозподіл влади з метою створення «як ніколи тісного союзу між народами Європи» став можливим лише завдяки тому, що держави-члени об'єдналися навколо спільних цінностей. У п. 1 ст. 6 Договору про ЄС визначено, що «Союз заснований на принципах свободи, демократії, поваги до прав людини і основних свобод, верховенства права, — принципах, спільних для держав-членів». Очевидно, що у цьому положенні у концентрованому вигляді виражене спільне конституційно-правове надбання держав Західної Європи.

Масштаби і якість співробітництва у межах Союзу такі, що недотримання зазначених принципів однією з держав-членів не тільки унеможливить їх подальше співробітництво, а й створить серйозну загрозу національній ідентичності інших держав-членів. Саме тому ці принципи не можуть підлягати будь-якій ревізії.

У зв'язку з цим у ст. 7 Договору про ЄС закріплено механізм захисту зазначених цінностей. Рада Союзу більшістю у чотири п'ятих своїх членів, після отримання згоди Європейського Парламенту, має право визначити «очевидний ризик серйозного порушення державою-членом принципів, зазначених у пункті 1 статті 6» і надати необхідні рекомендації цій державі. Якщо порушення не буде припинене державою-порушником, то Рада Союзу після отримання згоди Європейського Парламенту може одноголосно визначити «існування серйозного і тривалого порушення державою-членом принципів, зазначених у пункті 1 статті 6». Констатація порушення може супроводжуватися ухваленням Радою рішення про обмеження певних прав держави-порушника, що випливають із Договору про ЄС, зокрема, права голосу її представника у Раді Союзу. Але ця держава повинна продовжувати виконувати всі обов'язки, покладені на неї Договором про ЄС. Якщо ситуація із дотриманням п. 1 ст. 6 Договору зміниться на краще, Рада може змінити або скасувати накладену санкцію.

Очевидно, що п. 1 ст. 6 і ст. 7 Договору про ЄС встановлюють чіткі обмеження свободи держав-членів незалежно визначати свою політичну систему, тобто обмежують конституційну самостійність держав-членів. Утім, це явище не є унікальним. Навіть у міжнародному публічному праві, що міцно тримається принципів суверенної рівності держав і невтручання у їх внутрішні справи, існують численні правові норми, що забороняють вибір певних політичних режимів. Що є унікальним у ЄС, так це досить висока ступінь визначеності стандарту політичного режиму, а також наявність колективної системи забезпечення взаємної конституційної стабільності в державах-членах.

Компетенція Союзу і Співтовариств не є універсальною, хоча і надзвичайно широка. Союз досягає визначених у ст. 2 Договору про ЄС цілей визначеними правовими засобами у межах визначених повноважень.

Оскільки ЄС поки що не має власних поліцейських сил чи армії з повноваженнями забезпечувати примусову реалізацію правових приписів, реалізація права ЄС залежить виключно від доброї волі держав-членів. У зв'язку з цим у ЄС були створені особливі юридичні механізми, що визначають взаємні зобов'язання держав-членів із реалізації права Співтовариства.

Установчі договори не містять положень про порядок дії норм права співтовариства у правопорядках держав-членів. Проблема була вирішена Судом Співтовариств, що своїми рішеннями встановив принципи верховенства і прямої дії права Співтовариств у національних правопорядках.

Принцип верховенства (пріоритету) права Співтовариства встановлює, що будь-яка норма права Співтовариства, незалежно від того, міститься вона в установчому договорі чи законодавчих актах інститутів ЄС, має вищу юридичну силу щодо будь-якої норми національного права, навіть якщо вона закріплена у конституції.

Принцип прямої дії права Співтовариства полягає в тому, що права приватних осіб, встановлені нормами права Співтовариства, що мають пряму дію, можуть захищатися безпосередньо національними судами.

Важливим доповненням до принципу прямої дії є інститут відповідальності держав-членів перед приватними особами за порушення права Співтовариства. Держава-порушник не може обмежитися відповідальністю лише перед Співтовариством та іншими державами-членами, як це має місце згідно з загальним міжнародним правом.

Договір про ЄС містить комплекс норм, покликаних запобігти загарбанню Союзом надмірної влади, втраті державами-членами контролю над ЄС, нехтуванню національними інтересами держав-членів при прийнятті рішень інститутами Союзу.

Перш за все, слід заначити п. З ст. 6 Договору про ЄС, що покладає на Союз обов'язок поважати національні ідентичності держав-членів. Як виглядає, зміст ст. 6 спрямований на те, щоб європейська та національні ідентичності були не конфліктуючими, а доповнювали одна одну.

Серйозним засобом стримування недемократичних і неправових ініціатив із боку інститутів Союзу стало запровадження принципу поваги до прав людини. Незважаючи на всі спори щодо змісту гарантій, що містяться у Хартії Європейського Союзу про основні права, а також щодо її юридичної сили, цей документ у недалекому майбутньому дозволить попереджувати вжиття Союзом заходів, що можуть порушити спільний стандарт прав людини, досягнутий у державах-членах.

Ще один засіб, що захищає компетенцію держав-членів від зазіхань інститутів Союзу, — це принцип субсидіарності, який Союз зобов'язаний поважати при досягненні поставлених перед ним завдань (ст. 2 Договору про ЄС). Принцип покликаний встановити основні правила розподілу компетенцій Союзу та його держав-членів. Його зміст закріплений у ст. 5 Договору про Європейське співтовариство: у галузях, де Співтовариство не має виключної компетенції, воно може вжити певних заходів тільки тоді й у таких межах, коли мета запланованого заходу не може бути на належному рівні досягнута самими державами-членами.

Існує ще один правовий засіб, що дозволяє державам-членам уникати участі у проектах Союзу, які суперечать їх національним інтересам, — це механізм поглибленого співробітництва (частина VII Договору про ЄС, статті 43–45). Не менше восьми держав-членів, що бажають встановити більш тісне співробітництво з окремих питань, що входять до сфери компетенції ЄС, можуть встановити між собою поглиблене співробітництво. Один з найвідоміших прикладів усунення держави-члена від участі у проекті ЄС, що не відповідає її інтересам, — це відмова Великобританії запровадити загальноєвропейську валюту замість національної.

Право на вихід із Союзу або Співтовариств не передбачене установчими договорами. Скоріше за все, причина полягає в тому, що на час укладання договорів передбачалося, що цього результату можна досягти шляхом використання традиційного інституту міжнародного публічного права — денонсації міжнародного договору. Теоретично держава-член може у будь-який момент вийти зі складу учасників установчих договорів, оскільки є суверенним утворенням. Але з практичних міркувань такий варіант захисту своїх прав виглядає нереальним.

§ 4. Конституційно-правове регулювання членства держав у Європейському Союзі

Для реалізації своїх зобов'язань у рамках ЄС держави-члени повинні забезпечити відповідні внутрішньодержавні правові механізми. Оскільки коло цих зобов'язань надзвичайно широке, то процес адаптації національного законодавства потребував запровадження спеціальних норм у юридичні акти найвищої юридичної сили — конституції держав-членів. Виняток становить Великобританія, що не має кодифікованої конституції.

Отже, специфічною рисою конституцій держав-членів ЄС є наявність у них положень, що юридично дозволяють членство держави у Співтовариствах і Союзі. Проте аналіз цих норм не дозволяє говорити про існування якої-небудь єдиної загальноєвропейської конституційної практики з цього питання.