Розділ 16 Місцеве управління у зарубіжних країнах

Місцеве управління у зарубіжних країнах

§ 1. Поняття місцевого управління і місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

На сучасному етапі місцеві органи влади є суттєвою ланкою політичної системи у зарубіжних країнах. У світі становлення системи місцевого управління пов'язане з процесами росту адміністративної, фінансової та судової самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації. Сучасна система місцевого управління склалася у результаті тривалих адміністративних і муніципальних реформ. Сьогодні у більшості демократичних країн проблеми управління місцевими справами вирішуються як агентами центральної державної влади, так і представницькими органами населення певної адміністративно-територіальної одиниці. У зв'язку з чим у зарубіжних країнах питанню правової регламентації діяльності місцевих органів влади приділяється значна увага.

У багатьох сучасних країнах світу регулювання діяльності місцевого управління проходить на вищому державному рівні, тобто на рівні конституції (Конституція Мексики 1917 р. — Розділ 5 «Про штати федерації», Конституція Японії 1947 р. — Глава 8 «Місцеве самоврядування», Конституція Республіки Болгарія 1991 р. — Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація», Конституція Литви 1992 р. — Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління» тощо). Необхідно підкреслити, що в одних зарубіжних конституціях функціонування місцевих органів влади регламентоване більш докладно, а в інших — встановлюються лише загальні принципи їх формування та діяльності.

Конституційні положення про місцеве управління отримують розвиток у поточному законодавстві. Наприклад, Конституція РФ 1993 р. — Глава8 «Місцеве самоврядування» визначає лише основні засади роботи місцевих представницьких органів. У той же час на федеральному рівні подробиці встановлені у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ» 2000 p., Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ» 1999 р., а на рівні суб'єктів федерації — у нормативно-правових актах законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ, зокрема Законі «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень у Нижегородській області» 1997 p., Законі «Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень у Хабаровському краї» тощо.

Певну специфіку має правове регулювання організації місцевого управління у країнах англосаксонської правової системи. Так, у США правовий статус місцевих органів управління встановлюється у хартіях (єдиному документі, який об'єднує норми, що регламентують становище окремого муніципалітету). У Великобританії діють так звані «приватні біллі», які приймаються за ініціативою окремого муніципалітету та визначають виключно його функціонування. У цих країнах особливе значення мають судові прецеденти зі справ органів місцевого управління.

У юридичній літературі склалися різні точки зору щодо визначення категорій «місцеве управління» та «місцеве самоврядування». Це пов'язано з існуванням таких різноманітних теорій місцевого управління, як теорія вільної громади, громадська теорія, державна теорія та ін. Наприклад, теорія вільної громади (А. Токвіль, О. Лабанд, Б. Чічерін, М. Лазаревський та ін.) і господарська та громадська теорія (Р. Моль, В. Лешков, А. Васильчиков та ін.) базуються на протиставленні держави та суспільства.

Згідно з теорією вільної громади, поряд з трьома загальновизнаними гілками влади необхідно визнавати й четверту — комунальну, або муніципальну. Громада має право на самостійне та незалежне існування від центральної влади, причому держава лише визнає громаду. Громадська теорія передбачала надання місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси, але підтверджувала зберігання за урядовими органами права керувати лише державними справами. Взагалі відповідно до даних теорій під місцевим управлінням розумілася сукупність органів, які призначаються із центру та представляють на місцях інтереси державної адміністрації. А під місцевим самоврядуванням — сукупність представницьких органів, які обираються місцевим населенням.

Сутність державної теорії (Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Безобразовий, А. Градовський та ін.) полягає у тому, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління, статус яких регулюється державою. За даною теорією, місцеве самоврядування — це особлива організація державної влади на місцях, яка заснована на виборних началах. Однак, на відміну від центрального державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а особами, які представляють інтереси місцевих спільнот.

Зазначений різний підхід до змісту місцевого управління та самоврядування відбився і у конституційному та поточному законодавстві зарубіжних держав. Зокрема, Конституція Узбекистану 1991 р. (у ред. 1993 p.) — Глава 21 «Основи державної влади на місцях», ст. 99 встановлює, що представницькими органами влади в областях, районах і містах є Ради народних депутатів, які очолюються хокимами та які, відповідно до інтересів держави та громадян, вирішують питання, що належать до їх компетенції. Так, Конституція Греції 1975 р. — Розділ 6 «Адміністрація» визначає, що управління місцевими справами належить до компетенції органів місцевого самоуправління, першим ступенем яких є муніципалітети та громади. Держава здійснює нагляд за органами місцевого самоврядування, але не створює перешкод їх ініціативі та вільній діяльності. Державні службовці є виконавцями волі держави та слугами народу.

У той же час у Конституції Вірменії 1995 р. можна спостерігати впровадження громадської теорії. Зокрема, Глава 7 «Територіальне управління та місцеве самоврядування» ст. 105 встановлює, що у громадах здійснюється місцеве самоврядування. Для розпорядження громадською власністю та вирішення питань громади на трирічний термін обираються органи місцевого самоврядування. Ст. 107 Конституції Вірменії 1995 р. регламентує, що в областях здійснюється державне управління. Уряд в областях призначає та звільняє керівників областей, які реалізують регіональну політику уряду, координують діяльність регіональних служб республіканських виконавчих органів.

Водночас на сучасному етапі переважна більшість вчених дотримується точки зору про некоректність протиставлення понять «місцеве державне управління» та «місцеве самоврядування» або «місцеве представницьке управління». Зокрема, на думку відомого дослідника місцевого управління X. Ф. Алдерфера, вищезазначені категорії входять до більш широкого поняття «місцеве управління», яке охоплює усі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах та нижче рівня суб'єкта федерації в федеративних державах. Окрім того, у сучасних зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо постійного одержавлення органів місцевого представницького управління. Як правило, це явище виражається у можливості передачі центральною владою певних повноважень, які характерні для місцевого державного управління, органам місцевого самоврядування. Зокрема, у РФ на рівні суб'єктів федерації приймаються закони (Закон Оренбурзької області «Про надання органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень» 2001 p.), які регламентують делегування державних повноважень.

У цьому зв'язку необхідно підкреслити і важливість Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Значення даного міжнародного пакту полягає у тому, що хартія закріплює важливі демократичні засади функціонування місцевого самоврядування, які є обов'язковими для країн-членів Ради Європи. Зокрема ст. З дає визначення місцевого самоврядування. Так, під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти ними, діючи у межах закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами та зборами, які складаються із членів, що обираються шляхом вільного, таємного, рівного, прямого та загального голосування.

На сучасному етапі у різних країнах функціонування органів місцевого самоврядування є основою демократичного державного режиму та засобом реалізації громадянами певної адміністративно-територіальної одиниці права на самовизначення. Існування органів місцевого самоврядування пов'язане з необхідністю розумної децентралізації влади, тому що надання громадянам права самостійно вирішувати свої проблеми безпосередньо впливає на ефективність процесу реалізації публічної влади взагалі на всій території країни. Тому не випадково у конституціях зарубіжних країн зазначені засади діяльності місцевих органів влади знайшли відображення. Так, Конституція Молдови 1994 р. (із змінами 1996 р.) — Глава 8 «Публічне управління», ст. 109 «Основні принципи місцевого публічного управління» встановлює, що публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях базується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влад, місцевого публічного управління та порад з громадянами щодо важливих питань місцевого значення.

Окремо необхідно проаналізувати етимологію вже вище зазначеного терміну «муніципалітет». Юридична енциклопедія трактує під муніципалітетом (від лат. rnunicipium — місто, яке має самоврядування), по-перше, одиницю соціально-територіальної структури суспільства, як правило, місто та місцевість, що до нього прилягає, які об'єднуються єдиною системою управління на основі самоврядування; по-друге, виборний орган у системі місцевого управління. Слід зазначити, що в законодавстві зарубіжних країн поняття «муніципалітет» і «муніципальні органи» вживаються неоднаково. Наприклад, у США і Великобританії муніципальними органами називаються лише органи міста. Згідно з Конституцією Королівства Нідерланди 1983 р. муніципалітетами є сукупність місцевих органів влади низового рівня, а провінціями є місцеві органи влади регіонального рівня. В Японії статус муніципалітетів мають як міські, так і селищні громади, чисельність населення яких може становити як декілька сот, так і сотні тисяч мешканців. У той же час у переважній більшості зарубіжних країн під муніципалітетами розуміється сукупність усіх органів місцевого самоврядування.

§ 2. Системи місцевого управління

Сучасні системи місцевого управління в зарубіжних країнах склалися під впливом різноманітних чинників: природно-географічних умов, історичного розвитку, особливостей національного складу населення, демографічної ситуації тощо. Критеріями для виділення систем місцевого управління виступають адміністративно-територіальний поділ країни, взаємовідносини місцевих органів влади між собою та з центральними або федеральними (у федеративних країнах) органами влади, способи утворення та ін. З метою кращого розуміння особливостей діяльності органів місцевого управління нижче стисло проаналізуємо окремо кожну із систем.

У науці конституційного права під адміністративно-територіальним поділом прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління державою. Встановлення адміністративно-територіального поділу країни в унітарних державах належить до компетенції центральних органів влади, а у федераціях — це предмет відання органів влади суб'єктів федерації. У федераціях адміністративно-територіальна структура має свою специфіку в окремому штаті, землі, провінції та кантоні.

Водночас реформи адміністративно-територіального поділу країни, що були проведені у різних зарубіжних країнах, не призвели до формування однакової системи органів місцевого управління. І досі зберігаються певні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями щодо їх розміру, економічного потенціалу, чисельності населення. У більшості зарубіжних країн існують уніфіковані системи місцевого управління, за якими одноланкові органи мають однаковий правовий статус. Однак, на відміну від них, у Великобританії та США системи місцевого управління базуються із організаційних ланок різних типів.