Розділ 16 Місцеве управління у зарубіжних країнах

Так, у США для системи місцевого управління властива відсутність чіткого розмежування правового статусу органів місцевого управління та незбігання цих органів із поділом на міські та селищні території. Крім того, на території органів місцевого управління загальної компетенції утворюються спеціальні округи, які часто не співпадають з адміністративно-територіальними одиницями. Основними видами адміністративно-територіальних підрозділів є графства, муніципалітети — збірна назва для інкорпорованих поселень («сіті», «таун», «бороу», «вілідж»), таун-шипи та шкільні й спеціальні округи. Графства є безпосередніми найбільш крупними адміністративно-територіальними одиницями усіх штатів, крім Аляски, Коннектикуту та Род-Айленду. Найбільш чисельними ланками системи місцевого управління США є шкільні та спеціальні округи. На відміну від інших адміністративно-територіальних підрозділів, вони спеціалізуються щодо певних сфер — освіта, водопостачання, санітарія тощо.

Щодо уніфікованої системи місцевого управління, то у більшості зарубіжних країн існують дволанкові (Данія, Нідерланди, Естонія, Болгарія), триланкові (Італія, Іспанія і Казахстан), у меншому ступені — чотириланкові (Камерун, Сенегал) та п'яти-ланкові (Франція). Наприклад, Конституція Естонії 1992 р. — Глава 14 «Місцеве самоврядування» встановлює, що одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста. Так, в Іспанії існують 17 автономних областей, 50 провінцій та 8000 муніципалітетів.

У юридичній літературі, яка присвячена місцевому управлінню, прийнято виділяти чотири основні системи здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, романо-германська, іберійська та «радянська». Головним критерієм для наведеної класифікації є принципи, які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та з центральними органами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, - певною мірою, умовною, тому що тепер у зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо їх зближення.

Англосаксонська система місцевого управління існує у США, Великобританії, Австралії, Канаді тощо. Для даної системи характерно наступне: місцеве управління має максимум децентралізації; місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень; контроль центру за діяльністю місцевих органів має посередній характер, тобто здійснюється через відповідні міністерства та судові органи; на місцях відсутні уповноважені центральної влади. Зокрема, у США лише федеральні програми визначають межи діяльності штатів і місцевих органів управління. Водночас більшість вчених у галузі місцевого управління підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів. Так, Д. Харвей зазначає, що на практиці британські органи місцевого управління скоріше є агентами центрального уряду, ніж слугами своїх виборців. Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та «місцевого управління» співпадають, а в юридичній літературі більше використовується термін «місцеве управління».

Романо-германська система місцевого управління розповсюджена у світі більше. Вона властива європейським країнам (у тому числі постсоціалістичним державам), країнам Африки, Азії та Близького Сходу. За даною системою на місцях функціонують як агенти органів державного управління, так і місцеві представницькі органи (органи місцевого самоврядування). Призначені агенти державної адміністрації, як правило, здійснюють виконавчу владу на місцях і здійснюють нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого самоврядування управляють місцевими справами. Наприклад, Конституція Киргизстану 1993 р. (із змінами 1996 р.) — Глава 5 «Виконавча влада», Розділ 2 «Місцева державна адміністрація» встановлює, що виконавчу владу в областях, районах і містах здійснює місцева державна адміністрація. Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Конституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється місцевими співтовариствами, які у межах закону та під власну відповідальність управляють справами місцевого значення.

Іберійська система місцевого управління в основному існує в країнах Латинської Америки (Бразилії, Мексиці, Колумбії, Еквадорі, Перу та ін.). Дана система схожа з романо-німецькою системою місцевого управління. У той же час функціонування президентської республіки впливає на статус місцевих органів управління та місцевих органів самоврядування. У таких країнах форми та способи державного управління мають перевагу перед повноваженнями місцевих представницьких органів. Фундамент місцевого управління в таких країнах був закладений ще за часів іспанського колоніального панування та у перші роки становлення незалежності національних держав.

Водночас кардинальні реформи місцевого управління відбулися лише у другій половині XX ст. та призвели до подальшого обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. Так, підсумками реформи Мігеля дела Мадрида 1983–1986 pp. у Мексиці, конституційної реформи 1983 р. у Сальвадорі, муніципальної реформи 1988 р. у Нікарагуа стало зберігання за муніципалітетами автономії лише у місцевих справах. Однак при здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межи місцевих інтересів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів місцевого самоврядування. Принцип виборності муніципалітетів трактується як засіб децентралізації управління.

Від розглянутих вище систем місцевого управління кардинально відрізняється так звана «радянська система місцевого управління». Дана модель раніш існувала у Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського державного права місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, основною функцією яких є реалізація у життя на своєї території актів центральної влади. Зазначена система побудована на основі принципу повновладдя представницьких органів (рад) відповідної території та відмови від принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у КНР, КНДР, В'єтнамі та на Кубі. Зокрема, Конституція Куби 1976 р. — Глава 9 «Місцеві органи народної влади», ст. 102 визначає, що місцеві Асамблеї народної влади мають найвищу владу для здійснення державних функцій у відповідних територіальних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відання вони здійснюють державне управління.

Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцевого управління» характеризується ієрархічною підпорядкованістю її структурних елементів і базується за принципом «демократичного централізму». Більше того, усі інші державні органи вважаються похідними від них і підзвітними ним. Так, Конституція КНР 1982 p. — Глава 1 «Загальні положення», ст. З визначає зазначені засади функціонування органів місцевого самоврядування.

Крім того, американська правова доктрина відрізняє органи місцевого управління на підставі критерію їх утворення, тобто існують муніципальні корпорації та квазікорпорації. Для утворення муніципальних корпорацій необхідне наступне: по-перше, наявність ініціативи населення певної території про інкорпорування, тобто звернення до органів влади суб'єктів федерації про формування певного підрозділу з необхідним управлінським апаратом і правовим регулюванням їх діяльності; по-друге, прийняття хартії, яка офіційно утворює муніципальну корпорацію та регламентує її статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референдуму або легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікорпорації може не супроводжуватися бажанням населення, прийняттям хартії, її статус регламентується загальним законом штату.

§ 3. Структура, склад і порядок роботи органів місцевого управління

Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна наявність реально діючого механізму місцевого управління. У зв'язку з цим у зарубіжних країнах місцеві органи управління формуються як на низовому, так і на середньому (регіональному) рівні. Причому, як було зазначено вище, вони можуть як призначатися, так і обиратися. Залежно від системи місцевого управління можливе неоднакове розташування органів місцевого державного правління і місцевих представницьких органів в адміністративно-територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують наступні варіанти:

а) пряме державне управління на місцях може функціонувати на всіх рівнях адміністративного територіального розподілу. Наприклад, в Індії на низовому рівні комісар муніципальної корпорації призначається урядом штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної адміністративно-територіальної одиниці комісар, який також призначається губернатором за вказівкою уряду штату;

б) органи місцевого державного управління існують, як правило, лише на регіональному рівні. Зокрема Італія складається з 20 областей, 103 провінцій та понад 8000 комун. Однак органимісцевого державного управління існують лише на рівні області — це урядовий комісар, та на рівні провінції — це префект. Дані посадові особи очолюють та координують діяльність державних служб на території області та провінції, здійснюють нагляд за роботою місцевих представницьких органів, які створені на рівні усіх адміністративно-територіальних одиниць (обласної ради, провінційної ради та комунальної ради);

в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представницькі органи створюються не у кожній адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються на округи, округ — на повіти, а повіт — на громади. Уся повнота адміністративної влади в окрузі належить посадовій особі — регирунгс — президенту, який призначається урядом землі. У повіті функції державної адміністрації виконує ландрат, який формує місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним господарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні органи — крайстаги, які представляють інтереси населення повіту. Основний Закон ФРН 1949 р. — Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28 визначає право громади у межах закону під свою відповідальність регулювати усі справи місцевого співтовариства;

г) у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку, на місцях відсутнє пряме державне управління, а з іншого — місцеві представницькі органи управління утворюються на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. Більше того, можливе формування різних видів органів місцевого самоврядування в однопорядкових адміністративно-територіальних одиницях. Так, в американських графствах формуються два основних типи місцевих представницьких органів управління: комісіонерна рада та рада контролерів. Комісіонерні ради (існують у 80 % графств) обираються безпосередньо населенням у складі 3–5 осіб, які працюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью-Йорк, Нью-Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.

Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних структурних елементів:

а) виборний колегіальний орган, який має різноманітні назви — муніципальна рада, асамблея, комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.;

б) виконавчий орган виборного колегіального органу.

Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним виборчим округом, а крупніші — за окремими округами. Наприклад, в Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб. Залежно від кількості членів місцевих представницьких органів управління на виборах можуть використовуватися різні різновиди виборчих систем. Так, у Словенії вибори муніципальних рад, які складаються не більш ніж із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі більше 12 членів, то використовується пропорційна система.