Розділ 10 Форми правління

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республіку, є незалежне становище президента і парламенту щодо один одного. Виконавча влада безроздільно зосереджена в руках уряду на чолі з президентом, а законодавча — в руках загальнонаціональної представницької установи: їх влада здійснюється протягом визначеного терміну повноважень. Навіть якщо між ними немає спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої політики, вони вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як правило, така ситуація не призводить до будь-яких серйозних наслідків. Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, своєю чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обставина позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у президентській республіці за умов дотримання конституційної законності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш підданий впливу з боку виконавчої влади. У той самий час не слід розглядати ці відносини спрощено.

Так, на практиці президент, який не має законодавчої ініціативи, звертається до парламенту з посланням або доручає своїм прибічникам внести білль, підготовлений адміністрацією для розгляду у Конгресі. Прийнятий палатами парламенту законопроект передається на підпис президенту. На цій стадії законодавчого процесу глава держави може ефективно брати участь у процесі прийняття закону. Президент має право вето. Так, згідно з Конституцією США (ст. II розд. 7) президент може у десятиденний термін повернути Конгресу текст законопроекту без свого підпису. До тексту додаються пояснення, які спонукали главу держави відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця ситуація складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві третини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Якщо ж законопроект потрапив до президента в останні десять днів роботи сесії, він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжуючи відповідним обґрунтуванням свою відмову в підписі. Законопроект залишається в «кишені» у президента, тобто йдеться про так зване «кишенькове вето».

Вето — дієва зброя в руках президента. Практика свідчить, що уникнути «відкладального вето» складно, а «кишенькового» — практично неможливо. Відсутність парламентської відповідальності президента не означає, що його не можна усунути з посади і притягнути до відповідальності. Дострокове усунення президента з посади можливе лише у двох випадках: якщо він визнаний винним судом імпічменту або подав у відставку.

Імпічмент — особлива судова процедура, яка порушується і здійснюється стосовно осіб, які перебувають на службі США, у тому числі й Президента (ст. II розд. 4 Конституції). Рішення щодо притягнення глави держави до суду імпічменту виноситься палатою представників. Сенат виступає як суд, де і виноситься виправдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю голосів у дві третини.

Президент є главою політичної партії, яка перемогла на президентських виборах, керівником уряду США, у зв'язку з чим займає становище, яке уможливлює його вплив на громадську думку і тим самим на курс законодавчої політики Конгресу США.

Президент наділений і судовою владою. До повноважень, наданих йому конституцією, належить призначення важливих посадових осіб: федеральних суддів, включаючи суддів Верховного Суду, що має бути ствердженим у Сенаті. Друге, досить вагоме, право, яким наділений президент, — це право повного або умовного помилування будь-якої особи, звинувачуваної у порушенні федерального закону (за винятком випадків імпічменту). Право помилування охоплює право зменшення термінів ув'язнення і розмірів штрафів.

Відповідно до Конституції президент є федеральною посадовою особою, яка несе головну відповідальність за відносини США із зарубіжними державами. Він призначає послів, посланників і консулів, кандидатури яких підлягають затвердженню у Сенаті, приймає іноземних послів та інших офіційних осіб. Разом із Державним секретарем він здійснює керівництво всіма офіційними контактами з іноземними урядами. Президент може особисто брати участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з метою безпосередніх консультацій між главами держав. Так, президент Томас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій конференції наприкінці Першої світової війни; президент Франклін Рузвельт брав участь у конференціях з главами союзних урядів на судні, а також у Криму, в Азії та Африці під час Другої світової війни; президенти Гаррі Трумен, Дуайт Ейзенхауер, Джон Кеннеді, Ліндон Джонсон, Річард Ніксон, Джералд Форд, Рональд Рейган, Білл Клінтон — зустрічалися з державними діячами зарубіжних країн з метою обговорення питань послаблення міжнародної напруженості та скорочення гонки озброєнь. Перше місце у США серед співпрацівників президента посідає віце-президент. Проте це не означає, що він є його найближчим соратником і помічником. Іноді цей пост посідає один із суперників президента в боротьбі всередині партії за висунення кандидата на цей пост, що сприяє згуртованості партійних лав. У цілому віце-президент може відігравати активну роль у випадку вступу на посаду президента, якщо сам президент залишив посаду до закінчення терміну повноважень. Так сталося в США у 1945 р. (Г. Трумен), 1963 (Л. Джонсон) та 1974 р. (Д. Форд).

У багатьох президентських республіках Латинської Америки застосовується система прямих виборів президента. Обрання глави держави прямим голосуванням часто використовується як доказ на користь установлення сильної президентської влади, тому що у цьому разі свій мандат він одержує «прямо від народу». Внаслідок цього багато президентських республік у Латинській Америці часто називають «суперпрезидентськими», тим самим підкреслюючи їх відмінності від класичної форми правління у США.

Але історична практика свідчить про те, що пост глави держави у таких країнах частіше заміщався не шляхом виборів, а в результаті державних переворотів. За 150 років незалежного існування латиноамериканських республік у них відбулося 535 державних переворотів. Крім того, прямі вибори президента, незважаючи на їх зовнішній демократизм, створюють інколи певні передумови для появи авторитарних тенденцій у здійсненні президентом своєї влади. Президент, який вважається обраним безпосередньо населенням, може не тільки протиставити себе Конгресу, а й поставити його іноді у залежне від себе становище. Цьому значною мірою сприяє велике коло прерогатив, які має президент.

Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності, президент, як правило, є також головнокомандуючим збройними силами республіки, що у сукупності з його правом оголошувати в країні надзвичайне або осадне становище перетворює його, власне, на «суддю останньої інстанції, на верховного арбітра у державі». Широкі повноваження у сфері законодавства, значна у низці країн залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади — усе це сприяє ще більшій концентрації влади в руках президента. Часто він очолює і найвпливовішу партію у державі.

Президент має право відкривати й закривати чергові сесії Конгресу, скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припиняти чергові сесії, коли палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава держави наділений широкими законодавчими повноваженнями. Так, президенту належить виключне право внесення бюджетних законопроектів, законопроектів з питань судової системи, державної служби тощо, а також право видання декретів, що мають силу закону, з допомогою яких регулюються найважливіші сфери соціально-економічного та політичного життя країни (Конституція Бразилії 1969 p.).

Право вето президента у республіках Латинської Америки ширше за право вето президента США, оскільки президенти в цих країнах уповноважені відхиляти законопроекти як у цілому, так і в будь-яких їх частинах. Останнє, тобто вибіркове, вето Конституцією США не передбачене. Шляхом одного або навіть двох повернень законопроекту Конгресу президент може домогтися внесення у текст вигідних для нього змін.

Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компетенції Конгресу. Цьому значною мірою сприяє поширена практика делегованого законодавства. Контролювати практику президентського делегованого законодавства складно, тому що глава держави часто поступається своїм правом іншим, нижчим органам виконавчої влади. У результаті такої субделегації нормотворчістю займаються члени уряду, глави міністерств, керівники різних відомств. їхня діяльність навіть формально не підпадає під контроль Конгресу.

Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відповідної країни, президент повинен забезпечити «їх точне виконання» (ст. 80, п. І Конституції Мексики 1917 p.). З цією метою він видає різні акти, які на практиці не тільки «сприяють» реалізації законів, а й нерідко змінюють сенс і значення окремих положень чинних законів.

Наведені положення свідчать про те, що сильна президентська влада, досить широкі повноваження глави держави у галузі законодавства деякою мірою обмежують функції загальнонаціональної представницької установи навіть за умов режиму демократії. У той самий час не слід вважати, що парламенти повністю втратили своє значення як нормотворчі органи. Дарма що президент має широкі повноваження, йому в цілому ряді випадків доводиться зважати на позицію парламенту.

Парламентарна республіка. За такої форми правління на чолі держави стоїть виборна посадова особа. Уряд формується і діє за умови, що має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат). Уперше подібна форма правління з'явилася у Франції у 70-х роках XIX ст. Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності в питаннях державного будівництва у той період призвели до появи «тимчасової» республіки, побудованої на зразок конституційної монархії. «Тимчасова» парламентарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить довговічною. У подальшому схожа форма правління була встановлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така форма правління існує в Італії, Німеччині, Греції, Угорщині, Словакії, Чехії, Індії, Ізраїлі, Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді і Тобаго та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є проголошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Формальною ознакою даної форми правління є наявність посади прем'єр-міністра. Звідси «дуалізм виконавчої влади», тобто поділ її на безвідповідального главу держави та відповідальний перед парламентом уряд на чолі з прем'єром. Головним засобом впливу парламенту на відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнається право на достроковий розпуск нижньої палати парламенту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламентарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на парламентських виборах, тобто яка має більшість у нижній палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний характер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначається результатом парламентських виборів. Тому правління у парламентарній республіці носить партійний характер.

Глава держави у парламентарній республіці може обиратися по-різному, найчастіше — парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент обирається парламентом, у Німеччині — Федеральними зборами у складі всіх членів Бундестагу і такої самої кількості делегатів ландтагів, тобто парламентів земель. В Австрії глава держави обирається безпосередньо виборцями за мажоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з кандидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на другий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Тому найхарактернішою ознакою парламентарної республіки є політична відповідальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями всіх парламентарних республік. З огляду на те, що міністри несуть солідарну відповідальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може бути розцінене як вияв вотуму недовіри всьому уряду.

Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних держав неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює принципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами парламенту (ст. 94 Конституції 1947 p.). Кожна палата виявляє довіру або недовіру шляхом прийняття мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення тільки тоді, коли вона підписана не менш як десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не менш як три дні.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед Бундестагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що виявити недовіру федеральному канцлеру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця.