Розділ XI Місцеве самоврядування

Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також контроль за їх виконанням належать до виключної компетенції місцевих рад, а розробка і втілення їх у життя — до повноважень виконавчих органів. Конституційне закріплення цих повноважень покликане забезпечити умови для комплексного розвитку територіальних громад, збалансованого економічного та соціального розвитку відповідних територій, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання природних, трудових і фінансових ресурсів.

Серед конституційно визначених питань місцевого значення важливе місце посідає повноваження щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролю за їх виконанням. Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України.

Узагальнюючим терміном, який охоплює бюджети всіх адміністративно-територіальних одиниць, є «місцеві бюджети», які включають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. У свою чергу останні визначаються як бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).

Рішення місцевої ради про затвердження місцевого бюджету є нормативно-правовим актом, яким визначаються повноваження відповідно місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду. Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (у разі їх створення), селищні та сільські бюджети (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти) на наступний бюджетний період затверджуються не пізніше ніж у двотижневий строк після затвердження районного чи міського (міст Києва, Севастополя, міст обласного чи республіканського Автономної Республіки Крим значення) бюджету.

Важливе значення для розвитку місцевого самоврядування має конституційне закріплення за територіальними громадами та органами місцевого самоврядування повноваження встановлювати, відповідно до закону, місцеві податки і збори. Зазначене повноваження слід аналізувати у системному зв’язку із п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, згідно з яким вся система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України. Відповідно до ст. 10 Податкового кодексу України: 1) до місцевих податків належать: а) податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; б) єдиний податок; 2) до місцевих зборів належать: а) збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; б) збір за місця для паркування транспортних засобів; в) туристичний збір. При цьому вони поділяються на «обов’язкові» та «факультативні». Обов’язково місцеві ради установлюють податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, єдиний податок та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності, факультативно, тобто в межах повноважень, визначених чинним законодавством, вирішують питання щодо встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору. Установлення місцевих податків та зборів, не передбачених Податковим кодексом України, забороняється.

При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов’язково визначаються об’єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов’язкові елементи, визначені ст. 7 Податкового кодексу України. Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). У іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. У разі якщо сільська, селищна або міська рада не прийняла рішення про встановлення обов’язкових місцевих податків та зборів, вони справляються виходячи з норм Податкового кодексу України із застосуванням мінімальної ставки місцевих податків та зборів. Сільським, селищним, міським радам не дозволяється встановлювати індивідуальні пільгові ставки місцевих податків та зборів для окремих юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців і фізичних осіб або звільняти їх від сплати таких податків та зборів.

До питань місцевого значення Конституція також відносить забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Означене питання належить до компетенції місцевих рад та сільських, селищних міських голів, які відповідно до Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» утворюють сільські, селищні, міські, районні у містах та дільничні комісії з референдуму і сприяють у здійсненні їх повноважень, формують дільниці для голосування, сповіщають громадян про їх межі, місцезнаходження дільничних комісій по референдуму і приміщення для голосування. Місцеві ради мають право виключно на пленарних засіданнях призначити місцевий референдум, визначивши дату проведення і зміст питання, що виноситься на референдум. Сільські, селищні, міські голови здійснюють реєстрацію ініціативних груп місцевого референдуму, під час збирання підписів ініціативною групою під вимогою проведення референдуму організовують перевірку зазначених у підписних листах відомостей, забезпечують реєстрацію документів, надісланих ініціативними групами після збору підписів, і підписують акт про підбиття підсумків збирання підписів, забезпечують організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, та складення відповідних списків і передають їх дільничним комісіям з референдуму.

Закріплений у частині першій коментованої статті перелік місцевих питань не є вичерпним, оскільки, крім конституційно визначених, територіальні громади та органи місцевого самоврядування вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Деталізація сфер відання і повноважень суб’єктів місцевого самоврядування міститься перш за все у законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України — місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення». Ці питання також визначаються низкою кодексів та галузевих законів, що закріплюють компетенцію органів місцевого самоврядування у фінансово-бюджетній, соціально-економічній, освітньо-культурній, будівельно-транспортній, природоохоронній та інших сферах. Наприклад, Кодекс України про надра, Лісовий, Водний, Земельний кодекси України встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування у галузі регулювання відповідних відносин. Загалом на сьогодні компетенцію суб’єктів місцевого самоврядування в Україні регулюють близько трьохсот законодавчих актів.

Частина друга коментованої статті містить орієнтовний перелік повноважень обласних та районних рад. Регулювання даного питання окремою частиною цієї статті пояснюється особливим правовим статусом цих органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Конституційно визначено лише два повноваження цих органів, але їх перелік є відкритим, оскільки районні і обласні ради можуть вирішувати і інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Тобто подальша конкретизація компетенцій- них положень покладена на чинне законодавство.

До повноважень обласних і районних рад Конституція відносить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням. Крім того, зазначені органи затверджують районні і обласні бюджети та здійснюють контроль за їх виконанням.

Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України обласні і районні бюджети повинні бути затверджені відповідними радами не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування Закону про Державний бюджет України. При цьому конституційно визначається загальний порядок формування цих бюджетів, до складу яких зараховуються кошти державного бюджету та кошти, залучені на договірних засадах з інших місцевих бюджетів. Закріплюється і мета направлення цих коштів до обласних і районних бюджетів — наступний розподіл їх між сільськими, селищними, міськими територіальними громадами чи забезпечення реалізації спільних проектів, соціально-економічних і культурних програм територіальних громад. Таким чином, кошти державного бюджету, що передаються органам місцевого самоврядування у вигляді дотацій і субвенцій, направляються до обласного бюджету для наступного розподілу обласною радою між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Районні ради у свою чергу, отримавши відповідні кошти із обласного бюджету, розподіляють їх між сільськими, селищними, міськими (крім міст обласного значення) бюджетами, а також використовують їх для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Оскільки Конституція України не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи, то згідно із ст. 119 Конституції та статтями 17,18 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» розробка проектів програм соціально-економічного розвитку, проекту обласного, районного бюджету, подання цих документів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено на обласні і районні місцеві державні адміністрації. Звіт про виконання обласного, районного бюджету подається місцевою державною адміністрацією у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється комісією з питань бюджету обласної, районної ради, після чого рада затверджує звіт про виконання або приймає інше рішення з цього приводу.

Частина третя коментованої статті передбачає можливість передачі органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Тим самим конституційно визнається наявність у органів місцевого самоврядування двох видів повноважень: власних і делегованих. Підкреслюється, що мова може йти лише про окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не повинен переважати власних повноважень органів місцевого самоврядування. Таке делегування може відбуватися виключно на законодавчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, створення оптимальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. У статті 64 Бюджетного кодексу України визначається перелік доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До таких належать: 1) податок на доходи фізичних осіб (зараховується до бюджетів: а) міста Києва — 50 %, міста Севастополя —100 %; б) міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення — 75 %; в) сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення — 25 %); 2) 50 відсотків збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 3) 50 відсотків збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя користувачами води за місцем її забору; 4) 50 відсотків плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 5) плата за використання інших природних ресурсів, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 6) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних місцевих рад; 7) плата за ліцензії та сертифікати, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 8) плата за ліцензії на виробництво спирту етилового, коньячного і плодового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту етилового ректифікованого плодового, спирту-сирцю виноградного, спирту- сирцю плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 9) плата за ліцензії на право експорту, імпорту та оптової торгівлі спиртом етиловим, коньячним та плодовим, спиртом етиловим ректифікованим виноградним, спиртом етиловим ректифікованим плодовим, спиртом-сирцем виноградним, спиртом-сирцем плодовим, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 10) плата за ліцензії на право експорту, імпорту алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 11) плата за державну реєстрацію (крім реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців), що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя; 12) реєстраційний збір за проведення державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців, що справляється виконавчими органами відповідних місцевих рад; 13) плата за ліцензії на право оптової торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 14) плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, що зараховується до міських бюджетів міст Києва та Севастополя ліцензіатами, які здійснюють діяльність на території міст Києва та Севастополя; 15) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам.

Крім того, як зазначено у частині третій коментованої статті, для забезпечення виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування держава може передавати їм відповідні об’єкти державної власності. Згідно із Законом України від 3 березня 1998 р. «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» майно, що знаходиться в державній власності, може бути передане у комунальну власність територіальних громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне користування або в оренду. Об’єктами передачі можуть бути цілісні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому числі об’єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств, житловий фонд та інші об’єкти соціальної інфраструктури, які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій, у тому числі не завершені будівництвом.

Частина четверта коментованої статті закріплює підконтрольність органів місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень відповідним органам виконавчої влади.

Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339, відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, — на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких перевірок визначаються керівником органу, що здійснює контроль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан їх виконання.

Стаття 144.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.