Розділ XI Місцеве самоврядування

Зазначена конституційна норма встановлює правило про те, що чергові вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів проводяться одночасно на всій території України, у зв’язку із закінченням визначеного Конституцією України строку повноважень депутатів відповідних рад, сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових виборах. Рішення про проведення чергових виборів депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів приймається Верховною Радою України.

У частині 4 коментованої статті встановлюється, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. Дана норма логічно взаємопов’язана із положеннями ч. 2 ст. 19, яка встановлює суворі рамки діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб — вони діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, п. 15 ст. 90, за яким виключно законами визначаються засади місцевого самоврядування, а також ст. 146 Конституції України, за якою інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом (див. коментар відповідних статей). Так, основним законодавчим актом місцевого самоврядування, що закріплює статус суб’єктів системи місцевого самоврядування, сферу їх компетенції — власної та делегованої; гарантії реалізації й захисту місцевого самоврядування; юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо, є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.). Також до числа законів, які визначають статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування, належать, наприклад, закони «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (1991 р.), «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (2010 р.), «Про столицю України — місто-герой Київ» (1999 р.), «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.), «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.), «Про асоціації органів місцевого самоврядування» (2009 р.) тощо.

Систему виконавчих органів сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради складають: а) виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень; б) відділи, управління та інші виконавчі органи, які утворюються відповідною радою у межах затверджених нею структури і штатів. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням із відповідними органами виконавчої влади.

У частині 5 коментованої статті закріплюються основи статусу голів районної та обласної ради. На відміну від сільських, селищних та міських голів голови районних та обласних рад обираються не населенням, а відповідними радами з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голови районних та обласних рад виконують свої обов’язки до обрання голів відповідних рад нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Голова відповідної ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Голова районної та обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Він за посадою очолює виконавчий апарат ради, який забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією та законами України, зокрема, здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв’язків із територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.

Стаття 142.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Коментована стаття містить положення, що визначають матеріальну і фінансову основи місцевого самоврядування в Україні. Зокрема, це рухоме і нерухоме майно.

Відповідно до ст. 181 Цивільного кодексу України рухомими речами є речі, які можна вільно переміщувати у просторі (Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2003. — № 40—44. — Ст. 356). Більш детальне визначення закріплено в ст. 2 Закону України «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень» від 18 листопада 2003 р. № 1255-IV: «рухоме майно» — окрема рухома річ, сукупність рухомих речей, гроші, валютні цінності, цінні папери, а також майнові права та обов’язки (Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень : Закон України від 18.11.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2004. — № 11. — Ст. 140).

Термін «нерухоме майно» на законодавчому рівні закріплювався неодноразово, наприклад у Законі України «Про іпотеку», під нерухомим майном (нерухомість) розуміють: земельні ділянки, а також об’єкти, розташовані на земельній ділянці і невід’ємно пов’язані з нею, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення. Правовий режим нерухомого майна поширюється на повітряні та морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні об’єкти ( Про іпотеку: Закон України // Відом. Верхов. Ради України. — 2003. — № 38. — Ст. 313). Подібне визначення закріплене і в ст. 181 Цивільного кодексу України, різниця полягає лише в тому, що згідно з Кодексом режим нерухомої речі може бути поширений законом не лише на повітряні та морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні об’єкти, а також і на інші речі, права на які підлягають державній реєстрації. Відповідно до ч. 3 ст. 66 Господарського кодексу України цілісний майновий комплекс підприємства визнається нерухомістю і може бути об’єктом купівлі-продажу та інших угод (Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2003. — № 18—22. — Ст. 144). У Законі України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» зазначається, що нерухоме майно — це будівлі, споруди, у тому числі об’єкти незавершеного будівництва, приміщення (Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності: Закон України// Відом. Верхов. Ради України. — 1998. — № 34. — Ст. 228).

Наведені визначення «рухомого і нерухомого майна» можна застосовувати і д ля характеристики матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, однак необхідно враховувати, що часто терміни не мають універсального характеру, а застосовуються лише для цілей окремих законів. Тому необхідно в законі про комунальну власність закріпити визначення термінів рухомого і нерухомого майна, які б застосовувалися для регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є земля, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Суспільні відносини щодо володіння, користування й розпорядження землею регулюються Земельним кодексом України (Земельний кодекс України: від 25.10.2001 р.// Відом. Верхов. Ради України. — 2002. — № 3—4. — Ст. 27). У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності. У комунальній власності можуть бути землі сільськогосподарського, резервного, природно-заповідного, лісогосподарського, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, водного фонду, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетичної системи, оборони. Підставами виникнення права комунальної власності на землю можуть бути: а) придбання територіальними громадами земельних ділянок за цивільно-правовими угодами; б) передача земель державної власності у комунальну власність; в) примусове відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; г) штучне створення земельної ділянки на території населеного пункту; д) інші підстави, передбачені чинним законодавством України.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є також природні ресурси. Згідно з чинним законодавством України ресурси поділяються на такі види: а) мінеральні й інші неживі ресурси морського дна та його надр (Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй з морського права 1982 року та Угоди про імплементацію Частини XI Конвенції Організації Об’єднаних Націй з морського права 1982 року: Закон України від 03.06.99 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 1999. — № 31. — Ст. 254); б) природні рослинні ресурси (Про рослинний світ : Закон України від 09.04.99 р. //Відом. Верхов. Ради України. —1999. — № 22,23. — Ст. 198); в) природні енергетичні ресурси; г) ресурси біологічні; д) ресурси рекреаційні (Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів: Закон України від 22.03.2001 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2001. — № 28. — Ст. 135); е) ресурси корисних копалин і компонентів, об’єкти тваринного світу (Про тваринний світ : Закон України № 2894-ІІІ від 13.12.2001 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 2002. — № 14. — Ст. 97). Природні ресурси України є власністю народу України, від його імені в межах, визначених Конституцією, права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а це, у свою чергу, є підставою для їх поділу на два види — загальнодержавного і місцевого значення. Визначення природних ресурсів місцевого значення законодавцем здійснюється переважно за залишковим принципом, тобто це всі природні ресурси, що не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення.

Для прикладу, до природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення.

Відповідно до ч. 3 ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до природних ресурсів місцевого значення належать природні ресурси, не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення (Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25.06.91 р. // Відом. Верхов. Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546). Відсутність чіткого поділу природних ресурсів на загальнодержавні і місцеві стримує розвиток матеріальної основи місцевого самоврядування.

Фінансову основу місцевого самоврядування відповідно до Конституції України складають доходи місцевих бюджетів та інші кошти, що перебувають у власності територіальних громад. Згідно із ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. При цьому доходи місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України складаються із податкових, неподаткових надходжень, доходів від операцій із капіталом і трансферти. Податковими надходженнями визнаються передбачені чинним законодавством України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі. До неподаткових надходжень належать доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження. Трансферти — це кошти, одержані від інших органів публічної влади, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Доходи, які формуються за рахунок власних джерел, зараховуються до місцевого бюджету на підставі рішення відповідної ради і не потребують попереднього чи додаткового затвердження органом влади вищого рівня. Відповідно до ст. 69 Бюджетного кодексу України до доходів загального фонду місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать: 1) фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності, що зараховується до місцевих бюджетів у порядку, визначеному чинним законодавством; 2) податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності; 3) плата за користування надрами для видобування корисних копалин місцевого значення; плата за користування надрами в цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; збір за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення; збір за спеціальне використання лісових ресурсів (крім збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування). Такі платежі зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування за місцезнаходженням (місцем розташування) відповідних природних ресурсів, а щодо водних об’єктів — за місцем податкової реєстрації платника збору; 4) плата за землю, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; 5) місцеві податки і збори (крім єдиного податку), що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування, включаючи податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності (крім збору в частині провадження торговельної діяльності нафтопродуктами, скрапленим та стиснутим газом на стаціонарних, малогабаритних і пересувних автозаправних станціях, заправних пунктах); 6) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; 7) частина чистого прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об’єднань, що вилучається до бюджету, у порядку, визначеному відповідними місцевими радами; 8) плата за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів (крім коштів, отриманих вищими та професійно-технічними навчальними закладами від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право); 9) штрафні санкції за порушення законодавства про патентування; 10) адміністративні штрафи, що накладаються місцевими органами виконавчої влади та виконавчими органами місцевих рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями; 11) штрафні санкції внаслідок невиконання укладених розпорядником бюджетних коштів договорів із суб’єктами господарювання на придбання товарів, робіт і послуг за рахунок коштів місцевих бюджетів; 12) надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності; 13) плата за надані в оренду водні об’єкти місцевого значення; 14) концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності; 15) кошти, отримані від надання учасниками процедури закупівель забезпечення їх пропозиції конкурсних торгів, які не підлягають поверненню цим учасникам, у випадках, передбачених Законом України «Про здійснення державних закупівель», у частині здійснення закупівель за рахунок коштів місцевих бюджетів; 16) кошти, отримані від учасника — переможця процедури закупівлі під час укладання договору про закупівлю як забезпечення виконання цього договору, які не підлягають поверненню учаснику-переможцю, в частині здійснення закупівель за рахунок коштів місцевих бюджетів; 17) 80 відсотків коштів, отриманих підприємствами, установами та організаціями, що утримуються за рахунок місцевих бюджетів, за здані у вигляді брухту і відходів золото, платину, метали платинової групи, дорогоцінне каміння, і 50 відсотків коштів, отриманих цими підприємствами, установами та організаціями за здане у вигляді брухту і відходів срібло; 18) кошти від реалізації безхазяйного майна (у тому числі такого, від якого відмовився власник або отримувач), знахідок, спадкового майна (у разі відсутності спадкоємців за заповітом і за законом, усунення їх від права на спадкування, неприйняття ними спадщини, а також відмови від її прийняття), майна, одержаного територіальною громадою в порядку спадкування чи дарування, а також валютних цінностей і грошових коштів, власники яких невідомі; 19) інші доходи загального фонду місцевих бюджетів, що визначаються законом про Державний бюджет України.

Важливе значення для місцевого самоврядування мають надходження спеціального фонду місцевих бюджетів. Це, зокрема: а) концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності (які мають цільове спрямування згідно із законом); б) 70 % грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності, у тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів — 50 %, обласних бюджетів 20 %, бюджетів міст Києва та Севастополя — 70 %; в) відрахування 10 % вартості питної води суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють реалізацію питної води через системи централізованого водопостачання з відхиленням від відповідних стандартів, що зараховуються до бюджетів міст, селищ та сіл; г) власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету; д) 70 % збору за забруднення навколишнього природного середовища (крім збору, що справляється за утворення радіоактивних від ходів (включаючи вже накопичені) та тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками), у тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів — 50 %, обласних бюджетів — 20 %, бюджетів міст Києва та Севастополя — 70 %; е) цільові та добровільні внески підприємств, установ, організацій та громадян до місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища; є) надходження до цільових фондів, утворених місцевими радами; ж) повернення кредитів, наданих з місцевих бюджетів індивідуальним сільським забудовникам, молодим сім’ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла, а також пеня і відсотки за користування ними, а також інші надходження, визначені законом про Державний бюджет України; з) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є комунальна власність та інші види надходжень встановлені Бюджетним кодексом України.