Розділ XI Місцеве самоврядування

Конституційне закріплення гарантій прав місцевого самоврядування є важливішою умовою його становлення та ефективного функціонування. Порушення прав місцевого самоврядування зачіпають інтереси не тільки органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а й передусім усіх жителів — членів відповідних територіальних громад. Охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту. Коментована стаття закріплює такий вид гарантій місцевої демократії, як право на судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування.

Судовий захист як гарантія реалізації прав місцевого самоврядування є способом реального забезпечення конституційного права громадян на місцеве самоврядування, що полягає у передбаченій законом сукупності процесуальних дій, які здійснюються органами судової влади та спрямовуються на поновлення порушеного або оспорюваного права.

Ефективність судового захисту прав місцевого самоврядування — це здатність держави за допомогою правосуддя забезпечувати досягнення мети — поновлення порушеного або оспорюваного права місцевого самоврядування та безперешкодне їх здійснення.

На важливість судового захисту в системі гарантій прав місцевого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, посилення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушують права територіальних громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування, права органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проблема судового захисту прав місцевого самоврядування багатоаспектна, вона охоплює різні напрями правоохоронної та правозахисної діяльності, що обумовлено потребами захисту прав різних суб’єктів місцевого самоврядування у різноманітних правових відносинах, зокрема у конституційних, адміністративних, цивільних тощо. Так, на практиці виникає потреба захисту прав територіальної громади в цілому, її окремих складових частин (внутрішніх територіальних громад, наприклад, територіальної громади району в місті), органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прав окремих громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування тощо. При цьому порушення прав та інтересів місцевого самоврядування можуть спостерігатися як із боку органів державної влади, так і з боку органів та посадових осіб місцевого самоврядування різного територіального рівня.

Судовий захист місцевого самоврядування можна розглядати із двох позицій. По-перше, місцеве самоврядування потребує судових важелів захисту при «зовнішніх» порушеннях конституційних прав на місцеве самоврядування суб’єктами, які безпосередньо не входять до системи місцевого самоврядування. У цьому випадку йдеться про порушення прав місцевого самоврядування з боку органів державної влади, передусім органів виконавчої влади, і їхніх посадових осіб. При цьому подібні порушення прав місцевого самоврядування можуть мати різні форми. Насамперед прийняття нормативних актів, що містять як окремі положення, так і у цілому порушують те або інше конституційне право місцевого самоврядування. Сфера місцевого самоврядування, в яку може неправомірно втручатися держава, також є різними: прийняття статутів територіальних громад, формування системи органів місцевого самоврядування, питання приватизації об’єктів комунальної власності тощо.

По-друге, до судового захисту прав місцевого самоврядування досить часто звертаються при порушенні прав на місцеве самоврядування «зсередини». У цьому випадку мова йде про порушення органами і посадовими особами місцевого самоврядування, а також окремими юридичними особами і громадянами законодавства про місцеве самоврядування. З одного боку, незаконні дії (бездіяльність) таких суб’єктів є приводом для звернення до суду громадян для захисту прав у сфері вирішення питань місцевого значення (порушення законодавства про вибори до органів місцевого самоврядування, перевищення органами і посадовими особами місцевого самоврядування владних повноважень та ін.), з другого боку, порушення законодавства ініціює судові позови з боку відповідних органів державної влади, сферу діяльності яких зачіпає відповідне порушення (спори про компетенцію, невідповідність статутів нормам законодавства та ін.).

Отже, питання захисту прав місцевого самоврядування виникають у різноманітних правових відносинах із полісуб’єктним складом їхніх учасників. Крім того, це обумовлюється великою кількістю об’єктів, які потребують такого захисту, найпріоритетнішими з яких є: права громадян на місцеве самоврядування; права територіальних громад та їх органів на місцеве самоврядування; суб’єктивні права і свободи людини та громадянина, більшість з яких реалізуються у сфері місцевого самоврядування.

Сутність судового захисту як гарантії прав місцевого самоврядування виявляється в її функціях: 1) поновлювальній — поновлення порушених прав місцевого самоврядування; 2) забезпечувальній — забезпечує безперешкодне здійснення місцевого самоврядування у подальшому; 3) попереджувальній — сприяє попередженню порушень прав місцевого самоврядування; 4) інформативній — рішення суду дозволяють виявити неповноту і прогалини правового регулювання у сфері місцевого самоврядування; 5) компенсаційній — відшкодування шкоди, завданої громадянам незаконними діями органів державної влади і органів місцевого самоврядування; 6) ідеологічній — вплив судових рішень на забезпечення правового порядку функціонування місцевого самоврядування, формування правосвідомості депутатів місцевих рад, службовців органів місцевого самоврядування та населення в дусі дотримання і виконання законодавства про місцеве самоврядування.

Судовий захист займає центральне місце в системі правових гарантій місцевого самоврядування. Звертатися до суду за захистом своїх прав у галузі місцевого самоврядування можуть громадяни, органи та посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, якщо їх діяльність пов’язана з вирішенням питань місцевого значення. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, у тому числі в галузі місцевого самоврядування.

Передбачене коментованою статтею право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у суді є важливим засобом виконання їх рішень, які відповідно до ст. 144 Конституції є обов’язковими на відповідній території, якщо вони прийняті в межах, визначених законом (див. коментар відповідної статті). Це пояснюється тим, що невиконання або неналежне виконання законних рішень органів місцевого самоврядування з боку органів та посадових осіб державної влади, інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ, організацій є порушенням прав і свобод у сфері місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність тих суб’єктів, які порушують права місцевого самоврядування. Так, виходячи з норм Конституції відповідальність несе держава, коли вона не виконує офіційно прийнятих на себе зобов’язань, якщо внаслідок цього було нанесено шкоду будь-кому. Передусім усе це належить до діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок корелює із ст. 3 Конституції України, в якій закріплено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (у тому числі — і права на місцеве самоврядування) є головним обов’язком держави (див. коментар відповідної статті). Тому невиконання покладених на себе державою обов’язків у цій галузі має вести за собою її відповідальність. Також, згідно із ст. 56 Конституції кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів та завдали шкоди громадянам. У руслі даного підходу п. 3 ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Крім того, відповідно до чинного законодавства передбачається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 71 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Процедура звернення до суду посадових осіб місцевого самоврядування, окремих громадян встановлюється у відповідних процесуальних кодексах (Кодексі адміністративного судочинства України, Цивільному процесуальному, Господарському процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах України).

Слід зазначити, що судовий захист прав місцевого самоврядування здійснюють всі органи судової влади — Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. Правосуддя в Україні здійснюється у формі конституційного, адміністративного, цивільного, господарського та кримінального судочинства. Так, при застосуванні нормативних актів органами державної влади та органами місцевого самоврядування часто трапляються ситуації, коли той самий припис за однакових та різних обставин тлумачиться неоднозначно. Вітчизняна практика свідчить про наявність випадків порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативними актами, невідповідності їх Конституції або перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті. Розгляд цих питань віднесено до компетенції Конституційного Суду України. У тих випадках, коли відповідність правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України є сумнівною, ці акти можуть бути визнані Конституційним Судом України такими, що не відповідають Конституції. Рішення та висновки Конституційного Суду України є одним з найефективніших способів охорони і захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування.

Процедура захисту прав та охоронюваних законом інтересів місцевого самоврядування в системі судів загальної юрисдикції регламентується Кодексом адміністративного судочинства України (2005 р.), Кримінально-процесуальним кодексом України (1960 р.), Господарським процесуальним кодексом України (1991 р.) та Цивільним процесуальним кодексом України (2004 р.). Так, при розгляді справи у кримінальному процесі питання щодо захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування виникають переважно у випадках, коли: орган місцевого самоврядування або його посадова особа бере участь у процесі як цивільний позивач, оскільки раніше при вчиненні злочину були порушені права місцевого самоврядування; посадова особа місцевого самоврядування виступає у процесі як потерпілий, оскільки раніше ця особа зазнала майнової, фізичної або моральної шкоди від особи, в діяннях якої є ознаки злочину, а вчинене діяння може бути пов’язане із виконанням цією особою службових обов’язків; посадова особа органу місцевого самоврядування виступає в процесі як обвинувачений (підсудний).

На відміну від господарського процесу, в якому здебільшого сторонами є суб’єкти підприємницької діяльності, у цивільному процесі сторонами можуть виступати будь-які фізичні та юридичні особи. Так, у випадках, установлених законом, органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах. Органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі в справі або взяти участь у справі за своєю ініціативою для подання висновків на виконання своїх повноважень. Участь зазначених органів у цивільному процесі для подання висновків у справі є обов’язковою у випадках, установлених законом, або якщо суд визнає це за необхідне. Водночас господарські суди також відіграють важливу роль у захисті прав місцевого самоврядування.

Створення адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод невладних суб’єктів публічно-правових відносин стало невід’ємною частиною не тільки адміністративної реформи, а й реформи місцевого самоврядування, насамперед, питань про відповідальність органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб і муніципальних службовців за неправомірні рішення, у тому числі адміністративні акти, дії й бездіяльність. Адміністративна юстиція як комплексний правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, які регламентуються конституційним правом і виникають у сфері місцевого самоврядування, хоча переважно це стосується діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування. Факт тісного зв’язку адміністративної юстиції та місцевого самоврядування підтверджується, по-перше, тим, що місцеве самоврядування як вид публічної влади в Україні є одним із проявів демократії, тобто способом формування влади в державі шляхом народного волевиявлення. Місцеве самоврядування — це здійснення публічної влади, отриманої від народу за допомогою особливих процедур — виборів. При цьому місцеве самоврядування — один із головних каналів взаємодії суспільства й публічної влади на місцевому (муніципальному) рівні. По-друге, місцеве самоврядування частково пов’язане з виконавчо-розпорядчою, а в окремих випадках управлінською діяльністю його органів. Крім того, місцеве самоврядування переслідує вирішення публічно-обумовлених цілей та завдань за допомогою спеціальних органів та посадових осіб, що мають ті ж практичні цілі, що й окремі органи державної влади, а саме органи виконавчої влади. По-третє, суб’єкти здійснення публічної влади на рівні місцевого самоврядування використовують традиційні механізми, методи і форми публічно-владного впливу (методи і форми управління), які урегульовані нормами адміністративного права. По-четверте, органи місцевого самоврядування мають адміністративну правосуб’єктність, тобто встановлену адміністративним законодавством компетенцію у певних сферах життєдіяльності суспільства. Службовці органів місцевого самоврядування мають відповідне правове положення, традиційний набір повноважень, прав, обов’язків, заборон, обмежень і відповідальності. По-п’яте, правовий захист фізичних і юридичних осіб від неправомірних рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування забезпечується нормами адміністративним правом і може мати як судовий, так і позасудовий характер. У першому випадку застосовуються норми Кодексу адміністративного судочинства України, у другому — норми Закону «Про звернення громадян» (1996 р.). По-шосте, органи місцевого самоврядування і органи виконавчої влади практично в більшості галузей і сфері публічного управління є тісно взаємозалежними. Це підтверджується ще й тим фактом, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі державно-владні повноваження. У зв’язку з цим слід звернути увагу на необхідність урахування суміжності сфер владного впливу органів державної влади і органів місцевого самоврядування, зокрема у сферах надання управлінських (адміністративних) послуг населенню адміністративно-територіальних одиниць, господарсько-економічній, соціально-культурній, сфері забезпечення правопорядку та інших сферах.

Кодекс адміністративного судочинства України визначив коло справ, які входять до компетенції адміністративних судів, при цьому велика кількість із них передбачає участь у них органів місцевого самоврядування. Саме до юрисдикції адміністративних судів було віднесено більшість справ, пов’язаних із захистом прав місцевого самоврядування.

Згідно з положеннями Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) — це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Поряд із застосуванням терміна «адміністративна справа» законодавець використовує і термін «публічно-правовий спір», що обумовлюється масштабами юрисдикційної діяльності адміністративних судів. Існування публічно-правового спору можливе, коли звернення до суду пов’язано з публічним правом (адміністративним, конституційним тощо), що відображає публічно- правовий характер правовідносин, у яких може спостерігатися неправомірне вторгнення або ігнорування необхідності такого вторгнення у сферу реалізації суб’єктом таких відносин своїх прав і свобод.

Одним із вирішальних для визначення компетенції адміністративного суду є той факт, що публічно-правовий спір виникає з питань реалізації публічно-владних повноважень переважно виконавчо-розпорядчого характеру (видання актів на виконання законодавства, забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, реєстраційно-дозвільні повноваження, повноваження щодо притягнення до адміністративної відповідальності тощо), з приводу порушення прав одного із суб’єктів публічно- правових відносин або порушення норм законодавства такими суб’єктами. Значна (переважна) частина публічно-правових спорів, що підвідомчі адміністративним судам, мають чітко виражений адміністративно-правовий характер, оскільки передбачають взаємовідносини між органами виконавчої влади з одного боку і невладними суб’єктами — з другого (в окремих випадках також і владних), у тому числі при реалізації даними суб’єктами прав і свобод у сфері місцевого самоврядування.

Однак Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість адміністративних судів розглядати і інші публічно-правові спори, які пов’язані не тільки із реалізацією органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування публічно-управлінських повноважень (зокрема, виборчі і референдні спори).

Отже, компетенція (юрисдикція) адміністративних судів України поширюється на спори, розгляд і вирішення яких може безпосередньо забезпечувати захист прав місцевого самоврядування. Зокрема, до таких спорів слід віднести спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу (зокрема, службу в органах місцевого самоврядування), її проходження, звільнення з неї; спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають із приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спори щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму (ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України).