РОЗДІЛ І ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Стаття 1. Сфера дії Податкового кодексу України

1.1. Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов’язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов’язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

1.2. Правила оподаткування товарів або послуг, що переміщуються через митний кордон України, визначаються цим Кодексом, крім оподаткування ввізним (імпортним) митом або вивізним (експортним) митом, які встановлюються Митним кодексом України та іншими законами з питань митної справи.

1.3. Цей Кодекс не регулює питання погашення податкових зобов’язань або стягнення податкового боргу з осіб, на яких поширюються судові процедури, визначені Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», з банків, на які поширюються норми розділу V Закону України «Про банки і банківську діяльність», та погашення зобов’язань зі сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

Сферою регулювання Податкового кодексу України є група однорідних суспільних відносин, які визначають надходження коштів від платників до бюджетів у формі податків і зборів. Цим актом регулюється сукупність специфічних відносин, що дозволяє виділити їх із загальної маси фінансових відносин на підставі того, що йдеться про рух грошей у власність держави і територіальних громад знизу вверх (від платника до бюджетів) у формі податків і зборів. Законодавець у частині першій цієї статті спробував закріпити вичерпний перелік відносин, на регулювання яких спрямований вплив приписів цього кодифікованого акта: 1) закріплення переліку податків та зборів; 2) порядок адміністрування податків та зборів; 3) закріплення правового статусу платників податків та зборів; 4) компетенцію контролюючих органів та повноваження їх посадових осіб; 5) регулювання відповідальності за порушення податкового законодавства.

Навряд чи такий перелік можна вважати закінченим. У перспективі він потребує певного доопрацювання. Лише декілька зауважень. По-перше, навряд чи доцільно акцентувати увагу на необхідності виділення саме платників податків та зборів (тим більше в такій редакції, як це запропоновано). Доцільніше або наголосити саме на регулюванні правового статусу цих зобов’язаних осіб, або взагалі закріпити припис щодо визначення всіх елементів правового механізму податку (серед яких платник — лише один поряд з іншими). По-друге, акцентування уваги на особливості регулювання місця посадових осіб припускає певне дублювання понять, бо обов’язки є одним зі складових повноважень. По-третє, навряд чи реалізацію компетенції контролюючих органів та повноважень посадових осіб доцільно пов’язувати лише з податковим контролем. Податковим кодексом регулюються їх дії у всіх відносинах, пов’язаних із справлянням податків (облік платників, роз’яснення та ін.), і значна частка цих відносин не характеризується функціями контролю. По-четверте, відповідальність стосується не всіх її різновидів узагалі (кримінальної, адміністративної та ін.), а лише специфічного різновиду, який у Кодексі фігурує під назвою фінансової. Як підсумок, вважаємо, що доцільніше було б закріпити відкритий перелік відносин, на регулювання яких спрямована дія Податкового кодексу України, та закінчити регулюванням інших відносин, пов’язаних із справлянням податків і зборів.

Характерною особливістю податкових відносин є їх майновий характер — виконання податкового обов’язку означає передачу у власність або розпорядження держави та територіальних громад певних коштів. У податкових правовідносинах найбільш чітко, порівняно з усіма іншими фінансовими правовідносинами, простежуються державно-владна й майнова сторони. Відносини із приводу податків і зборів є владно-майновими. З одного боку, держава наділяє компетентні органи владними повноваженнями й контролює надходження коштів до бюджетів, з іншого — податкові надходження є одним з основних каналів формування публічної власності, хоча спочатку й у специфічній грошовій формі. Рівень прояву владного характеру дозволяє визначити і специфіку правовідносин у галузі оподаткування. Основною особливістю методу регулювання цієї групи відносин, як і фінансово-правових у цілому, є відсутність права оперативної самостійності суб’єктів. Права й обов’язки суб’єктів відносин регламентуються однозначно, без яких-небудь варіантів і переважно імперативними нормами.

Податкове правовідношення є публічним, тобто зв’язаним, і випливає із влади. Воно виступає як форма реалізації імперативної фінансово-правової норми і реалізується за принципом: команда (яку видає держава) і виконання (яке здійснюють підлеглі суб’єкти фінансового права). Саме тому однією зі сторін фінансових правовідносин виступає суб’єкт, що має право видавати владні приписи (держава або уповноважений нею орган). Податкові правовідносини стосуються різних суб’єктів (держави, юридичних, фізичних осіб), між якими формується певна підпорядкованість. Безперечно, обов’язок платника має безумовний характер, за якого відсутня рівність сторін.

Система норм права виділяє податкові правовідносини із суспільних відносин у цілому й дозволяє сформулювати їх основні особливості: 1) цільова системність податкових правовідносин залежить від певної мети — установлення й стягнення податків. Податкові правовідносини підпорядковані певній логіці, що відображає зміст діяльності держави з установлення й збору податків, обов’язок платника внести у встановлений термін певну суму до централізованого грошового фонду; 2) формальна визначеність пов’язана з тим, що правовідносини регулюють чітко визначені зв’язки, які виникають між суб’єктами. Особливістю податкових правовідносин є те, що одним із суб’єктів завжди виступає публічний суб’єкт (держава чи територіальні громади). При цьому визначено також коло інших суб’єктів податкових правовідносин, перелік їх прав і обов’язків: держави — встановлювати податки і збори, забезпечувати їх сплату; платників податків — вносити до бюджету або фондів грошову суму у формі податку або збору у встановлений термін і в необхідному розмірі; 3) забезпечення державним примусом підсилюється тим, що фактично йдеться про охорону власником майна, що йому належить. Податкові надходження, що становлять основу централізованого грошового фонду держави, є державними коштами, і обмеження реалізації державних інтересів при невиконанні податкових обов’язків породжує охоронну реакцію державного механізму у відповідь.

Податкові правовідносини виникають, змінюються, припиняються й реалізуються на підставі певного комплексу різноманітних за змістом взаємозалежних юридичних явищ, взаємодія яких передбачає розвиток правовідносин. Податкові правовідносини можуть змінюватися під впливом: а) нормативних підстав, за яких норми права регулюють сферу податкових правовідносин; б) суб’єктних підстав, які характеризують здатність особи до участі у правовідносинах (досягнення віку та ін.); в) фактичних підстав — появи, зміни або припинення податкових правовідносин, які базуються на юридичних фактах.

Юридичний факт — конкретна життєва обставина, з яким норми права пов’язують появу, зміну або припинення податкових правовідносин. Вони являють собою: по-перше, факти реальної дійсності; по-друге, факти, передбачені нормами податкового права; по-третє, спричиняють певні юридичні наслідки. Класифікація юридичних фактів може здійснюватися за різних підстав: 1) за юридичними результатами: а) правовстановлюючі — юридичні факти, з якими норми права зв’язують появу податкових правовідносин; б) правозмінюючі — юридичні факти, з якими норми права пов’язують зміну податкових правовідносин; в) правоприпиняючі — юридичні факти, з наявністю яких норми права пов’язують припинення податкових правовідносин. Слід ураховувати, що той самий факт може викликати кілька юридичних наслідків. Наприклад, смерть одночасно викликає припинення правовідносин зі сплати податків і появу правовідносин зі сплати податку на майно, що переходить у порядку спадкування або дарування; 2) за вольовою ознакою: а) дії — юридичні факти, які є результатом вольового поводження людей, результатом волевиявлення особи (правомірні дії — дії, які відбуваються відповідно до вимог податкових норм або не суперечать їм; неправомірні дії — дії, що порушують вимоги закону і не відповідають приписам правових норм. На підставі правових норм приймаються індивідуальні податкові акти як правомірні юридичні дії, спрямовані на появу, зміну або припинення конкретних податкових правовідносин); б) події — явища, які відбуваються, незалежно від волі суб’єктів податкових правовідносин (смерть і народження людини пов’язуються із припиненням податкових правовідносин або зміною їх режиму; стихійні лиха можуть стати передумовою введення надзвичайних податків та ін.).

Пункт 1.2 цієї статті встановлює межу застосування податкового та митного законодавства України. При цьому хотілося б лише уточнити, що Податковий кодекс України визначає не правила оподаткування, а містить загальнообов’язкові норми, які регулюють поведінку (дії або бездіяльність) учасників відносин, які регулюються цим актом. Крім того, навряд чи доречно використовувати конструкцію «оподаткування митом». Оподатковувати можна лише податками, тоді як мито та збори точніше пов’язувати із справлянням.

Навряд чи є сенс виділяти види відносин, на які не поширюється дія норм Податкового кодексу України в п. 1.3 цієї статті. Визначенням сфери дії його норм у п. 1.1 виокремлено межі застосування цього акта, тоді як усі інші відносини, які не підпадають під п. 1.1 цієї статті, не є предметом регулювання цим Кодексом. Треба враховувати, що Закон України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» від 14.05.1992 р. № 2343-ХII встановлює умови та порядок відновлення платоспроможності суб’єкта підприємницької діяльності — боржника або визнання його банкрутом та застосування ліквідаційної процедури, повного або часткового задоволення вимог кредиторів. До того ж у ст. 1 цього Закону при визначенні понять акцентується увага на спеціальному аспекті грошового зобов’язання, яке не має нічого спільного з природою податкового зобов’язання та розглядається як зобов’язання боржника заплатити кредитору певну грошову суму відповідно до цивільно-правового договору та на інших підставах, передбачених цивільним законодавством України. До складу грошових зобов’язань боржника не зараховуються недоїмка (пеня та штраф), визначена на дату подання заяви до господарського суду, а також зобов’язання, які виникли внаслідок заподіяння шкоди життю і здоров’ю громадян, зобов’язання з виплати авторської винагороди, зобов’язання перед засновниками (учасниками) боржника — юридичної особи, що виникли з такої участі. Склад і розмір грошових зобов’язань, у тому числі розмір заборгованості за передані товари, виконані роботи і надані послуги, сума кредитів з урахуванням процентів, які зобов’язаний сплатити боржник, визначаються на день подачі до господарського суду заяви про порушення провадження в справі про банкрутство. Не дозволяє віднести до податкових відносин і класифікація судових процедур, які застосовуються щодо боржника: розпорядження майном боржника; мирова угода; санація (відновлення платоспроможності) боржника; ліквідація банкрута. Більш того, визначення ст. 5 цього Закону, що регулює провадження у справах про банкрутство, не дозволяє його віднести до податкового. Провадження у справах про банкрутство регулюється цим Законом, Господарським процесуальним кодексом України, іншими законодавчими актами України. Законодавство про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом при розгляді судом справи про визнання банку неплатоспроможним (банкрутом) застосовується в частині, що не суперечить нормам Закону України «Про банки і банківську діяльність». Розділом V Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 р. № 2121-ІІІ регулюється утворення тимчасової адміністрації та процедури її діяльності під час ліквідації банків. Згідно зі ст. 75 цього Закону, Національний банк України зобов’язаний призначити тимчасову адміністрацію у разі загрози платоспроможності банку. Національний банк України має право призначити тимчасову адміністрацію банку в разі: 1) двох або більше порушень банком законних вимог Національного банку України; 2) зменшення розміру регулятивного капіталу банку на 30 відсотків протягом останніх 6 місяців; 3) якщо банк протягом 5 робочих днів не виконує 10 і більше відсотків своїх прострочених зобов’язань; 4) арешту або набрання законної сили обвинувальним вироком щодо злочинних діянь керівників банку; 5) вчинення банком дій щодо приховування рахунків, будь-яких активів, реєстрів, звітів, документів; 6) необґрунтованої відмови банку в наданні документів чи інформації, передбачених цим Законом, уповноваженим представникам Національного банку України; 7) наявності публічного конфлікту у керівництві банку; 8) наявності клопотання банку про призначення тимчасової адміністрації; 9) здійснення банком операцій з високим рівнем ризику, які призвели або можуть призвести до втрати активів або доходів; 10) порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів. Із цих підстав до податкових відносин із певними умовами можна віднести останнє, оскільки відмивання доходів безпосередньо пов’язано з розміром податкового зобов’язання. Але в цій ситуації і треба встановити межу протидії таким явищам у режимі податкового регулювання та в режимі застосування норм банківського законодавства. Тимчасова адміністрація приступає до виконання своїх обов’язків негайно після прийняття рішення про її призначення. Керівником тимчасової адміністрації є тимчасовий адміністратор, який призначається Національним банком України. Національний банк України має право призначити одну й ту саму особу тимчасовим адміністратором двох і більше банків. Національний банк України має право на період тимчасової відсутності тимчасового адміністратора уповноважити на виконання його функцій особу, яка відповідає вимогам, встановленим цим Законом до тимчасового адміністратора. Національний банк України призначає тимчасову адміністрацію на термін до одного року. Національний банк України має право продовжувати дію тимчасової адміністрації для системоутворюючих банків на термін до одного року.

Стаття 2. Внесення змін до Податкового кодексу України

2.1. Зміна положень цього Кодексу може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Кодексу.

Стаття, що містить загальний припис, який характеризує практично будь-яке галузеве або інституційне законодавство. Фактично її можна було б виділити як окремий пункт ст. 1 «Сфера дії Податкового кодексу України» або ст. 3 «Податкове законодавство України». Наголос на тому, що зміна положень Кодексу можлива виключно шляхом внесення змін до нього, закріплює неможливість корегування податкового законодавства бюджетними законами (перш за все законами України, якими приймається річний бюджет). Водночас проект Податкового кодексу України в редакції від 21.09.2010 р. передбачав досить суперечливе визначення «спеціальних законів з питань оподаткування». Таких законів, згідно із ст. 3 цього Кодексу, взагалі немає серед тих актів, які складають податкове законодавство України. Що мали на увазі під поняттям спеціального закону, особливо в ситуації, коли Податковий кодекс України намагається закріпити конструкцію регулювання відносин виключно цим кодифікованим актом, є не лише незрозумілим, а й штучним. До того ж здається штучним взагалі використання поняття «спеціального закону з питань оподаткування». Недоцільність використання такого поняття пояснюється тим, що може скластися уява про наявність і «загального закону з питань оподаткування», чого взагалі немає. Роль такого узагальненого закону і виконує власне Податковий кодекс України.

Стаття 3. Податкове законодавство України

3.1. Податкове законодавство України складається з Конституції України; цього Кодексу; Митного кодексу України та інших законів з питань митної справи у частині регулювання правовідносин, що виникають у зв’язку з оподаткуванням ввізним або вивізним митом операцій з переміщення товарів через митний кордон України (далі — законами з питань митної справи); чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України і якими регулюються питання оподаткування; нормативно-правових актів, прийнятих на підставі та на виконання цього Кодексу та законів з питань митної справи; рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, прийнятих за правилами, встановленими цим Кодексом.

3.2. Якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.