Розділ «Глава XIV Особливості тлумачення положень Конституції України»

Помітне прагнення Конституційного Суду не тільки вирішити конституційно-правову справу, а й певною мірою здійснити тиск на законодавчу та виконавчу гілки влади з метою стимулювати їх до більш послідовного дотримання положень Конституції про соціальну спрямованість діяльності держави. Але ж будь-який тиск має бути стриманий, інакше можна зламати ту річ, на яку здійснюється тиск, та отримати результат, що є протилежним бажаному. Досвід отримання результату, протилежного бажаному, є. В даному випадку Кабінет Міністрів, можливо, і зумів би знайти певні резерви для виконання положень законів про пільги для окремих категорій громадян, але ж для поновлення всіх пільг, передбачених законами, що були призупинені Законом «Про Державний бюджет України на 2007 рік» та поновлені рішенням Конституційного Суду, коштів не було.

За відсутності коштів рішення Конституційного Суду могло бути виконане переважно за рахунок грошової емісії. Це призвело б до росту інфляції, виникнення ситуації невизначеності стосовно можливості придбання людьми за рахунок їхніх доходів (тобто ситуацію невизначеності стосовно обсягу прав, які вони можуть придбати) і неминуче привело б до зниження рівня економічної стабільності. У такий спосіб порушувався б принцип верховенства права.

Державний бюджет складається шляхом економічних розрахунків з метою збалансувати доходи і витрати та забезпечити задовільне управління державним боргом. Конституційний Суд вирішив питання про значне збільшення видатків Державного бюджету без будь-яких розрахунків та позбавив будь-якого сенсу всю роботу щодо підготовки проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік».

Звертаючи увагу на необхідність дотримання низки положень Конституції при підготовці, прийнятті та введенні в дію законів про Державний бюджет України, Конституційний Суд все-таки не зазначив на необхідність дотримання частини третьої ст. 46 Конституції, відповідно до якої «пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом». Тобто, найболючіше соціальне питання про пряму дію частини третьої ст. 46 Конституції залишилось невирішеним, бо його зараз неможливо вирішити. Але ж вирішення питання про забезпечення реалізації частини третьої ст. 46 Конституції, як стверджують спеціалісти, потребує значно менших коштів, ніж реалізація всіх законодавчих актів, які були призупинені Законом «Про Державний бюджет України на 2007 рік» та призупинення яких було пізніше визнане неконституційним. У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду лише звертається увага на порушення Законом «Про Державний бюджет України на 2007 рік» вимог ст. 46 Конституції.

Якщо виходити із того, що держава є соціальною, то недостатню визначеність поняття соціальної держави доцільно було б долати за допомогою принципу верховенства права. Це означає, що соціальна діяльність держави має здійснюватись розумно і справедливо. Якщо мінімальний рівень життя у державі забезпечується не всім, в тому числі не всім дітям, то наскільки розумно і справедливо було визнавати неконституційним, наприклад, положення частини другої ст. 98 Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік», яким було призупинене право народних депутатів, строк депутатських повноважень яких закінчився, на дострокове призначення пенсії за віком за наявності трудового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком, за два роки до досягнення встановленого законом пенсійного віку за умови, коли такі особи продовжують працювати? Те ж слід сказати щодо підстав неконституційності п. 43 ст. 71 Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік», яким призупинена дія ч. 2 ст. 37 Закону «Про Центральну виборчу комісію», якою встановлюються щомісячні персональні надбавки членам Комісії та працівникам Секретаріату Комісії в розмірі 70 відсотків посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і надбавки за вислугу років.

Йдеться про те, що прагнення до застосування конституційного положення (принципу) про соціальний характер держави як елемента правового регулятора є позитивним явищем. Але при цьому не можна у всіх випадках беззастережно стверджувати, що обмеження чи скасування будь-яких пільг або гарантій суперечить положенню ст. 1 Конституції про соціальний характер держави, бо це конституційне положення складається із двох частин. Одна із них є юридичним нормативним регулятором, що підлягає застосуванню судами при здійсненні правосуддя.

Інша — це декларація. Межа між цими двома частинами визначається обсягом ресурсів, які потрібні для реалізації ст. 1 Конституції України як нормативного регулятора. У держави є певні ресурси, які вона без шкоди для стабільності соціально-економічної ситуації та фінансової системи може витратити в порядку реалізації положення ст. 1 Конституції про соціальну державу. Претендувати на частину цих ресурсів може будь-який член суспільства, окремі соціальні прошарки суспільства. Тож, при вирішенні питання про те, кому ж із членів суспільства, яким саме соціальним прошаркам слід надати пільги та гарантії за рахунок обмежених ресурсів, що є в розпорядженні держави, слід співпоставляти соціальне становище окремих соціальних прошарків суспільства та напрацьовувати у такий спосіб досвід застосування засад добросовісності, справедливості та розумності як складових принципу верховенства права, який слід застосовувати в умовах правової невизначеності, яку породжує загальне положення про соціальний характер держави. Але Конституційний Суд спроб напрацювання такого досвіду не здійснював, хоч без цього будь-яких перспектив розробки раціональної концепції тлумачення конституційних принципів, що мають економічний, соціальний і культурний зміст, немає.

Некоректним є посилання у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду на те, що «встановлений частиною другою статті 95 Конституції України, частиною другою ст. 38 Кодексу (Бюджетного — Авт.) перелік правовідносин,«які регулюються законом про Державний бюджет України, є вичерпним»[455]. Конституційний Суд покликаний давати уроки тлумачення актів законодавства усім судам і у такий спосіб вносити вклад у формування в Україні сучасної правової системи. І таких помилок припускатись не повинен. Із частини другої ст. 95 Конституції непрямо випливає і висновком a contrario виявляється правовий припис, згідно з яким інші питання законами про Державний бюджет України вирішуватись не можуть. Але цей правовий припис як такий, що непрямо випливає із наведеного конституційного положення і виявляється при тлумаченні висновком a contrario, не може застосовуватись всупереч загальному правилу п. 3 ст. 85 Конституції, яке надає Верховній Раді повноваження прийняття законів без зазначення на будь-яке обмеження цього повноваження. І цей висновок підтверджується Бюджетним кодексом, який значно розширює зміст закону про Державний бюджет України в порівнянні із частиною другою ст. 95 Конституції. Із ч. 2 ст. 38 БК також непрямо випливає і висновком a contrario виявляється правовий припис, згідно з яким інші питання законами про Державний бюджет України визначатись не можуть. Але цей правовий припис не може застосовуватись всупереч загальному і такому, що має вищу юридичну силу, положенню п. 3 ст. 85 Конституції, про яке вище йшлося. Крім того, добре відома поширена практика прийняття нових законів усупереч чинним законам із застереженням про те, що раніше прийняті законодавчі акти застосовуються в частині, в якій вони не суперечать новому закону, чи без такого застереження. До того ж і ч. 2 ст. 4 БК встановлює, що «при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України». Тому перелік відносин, які регулюються законом про Державний бюджет України та які визначені ч. 2 ст. 38 Бюджетного кодексу, не є вичерпним.

Ігнорування реальності при тлумаченні актів законодавства, якщо таке тлумачення істотно впливає на цю реальність і може тягти за собою непередбачувані наслідки, є явно нерозумним, а тому неприпустимим, оскільки веде в кінцевому рахунку до порушення принципу верховенства права. В даному випадку Конституційний Суд прийняв рішення, яким на мільярди гривень збільшив видатки Державного бюджету. Це істотно впливає на все суспільство і на весь комплекс суспільних відносин, означає ігнорування реальності.

При прийнятті рішення, про яке йдеться, суд послався на частину третю ст. 22 Конституції («при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод»). Таке посилання Конституційний Суд робив при прийнятті рішень і в інших справах. Так, у рішенні від 11 жовтня 2005 року[456] Конституційний суд зазначав: «В Україні як соціальній, правовій державі політика спрямовується на створення умов, які забезпечують достатній життєвий рівень, вільний і всебічний розвиток людини як найвищої соціальної цінності, її життя і здоров’я, честь і гідність. Утвердження та дотримання закріплених у нормативно-правових актах соціальних стандартів є конституційним обов’язком держави... Зазначені конституційні принципи, на яких базується здійснення прав і свобод людини і громадянина в Україні, включаючи і право на пенсійне забезпечення, передбачають за змістом статей 1, 3, 5 (частина друга), 8, 19 (частина друга), 22, 23, 24 (частина перша) Основного Закону України правові гарантії, правову визначеність і пов'язану з ними передбачуваність законодавчої політики у сфері пенсійного забезпечення, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене». Але ж при застосуванні частини третьої ст. 22 Конституції треба враховувати різницю між громадянськими і політичними правами, з одного боку, та економічними, соціальними і культурними правами, — з іншого. Стосовно першої групи прав частина третя ст. 22 Конституції має застосовуватись в основному (звичайно, з урахуванням принципу верховенства права). Права соціальні, економічні та культурні, за логікою речей, періодично можуть звужуватись і за змістом, і за обсягом, а невідповідність нормативно-правових актів, в тому числі і Конституції України, стану суспільних відносин, реальності не може бути усунена за рахунок суто формальних правових заходів, особливо якщо здійснення цих заходів потребує значних фінансових ресурсів. Зокрема, скасування прав соціального, економічного і культурного змісту певної категорії громадян назавжди чи на певний час, обмеження таких прав є неминучими. По-перше, в міру покращення умов праці, підвищення добробуту та рівня медичного обслуговування населення закономірним буде збільшення віку, досягнення якого дає право на пенсію. Про таку закономірність свідчить досвід країн Західної Європи. Збільшення такого віку є звуженням змісту існуючого права на пенсію, тобто буде суперечити частині третій ст. 22 Конституції. Воно формально-юридично є неможливим навіть шляхом внесення змін до Конституції України, бо відповідно до частини першої ст. 157 Конституції «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина». Вихід із цієї ситуації полягає у послідовному застосуванні принципу верховенства права у випадках, коли конституційні положення вочевидь суперечать потребам суспільних відносин. По-друге, економіка будь-якої країни не може розвиватись суто поступально. Для розвитку економіки характерна циклічність. У період економічного підйому розумно законодавчими актами підвищувати розміри і заробітної плати, і соціальних виплат. У період економічного спаду справедливо і розумно передбачити зменшення розміру цих виплат. Якщо ж ст. 22 Конституції застосовувати без врахування принципу верховенства права (засад справедливості та розумності, що входять до змісту цього принципу), то підвищення розмірів заробітної плати та соціальних виплат буде визнаватись конституційним, а зменшення їх розмірів, обумовлене відсутністю достатніх ресурсів, буде кваліфікуватись як таке, що суперечить Конституції.

Але Конституційний Суд в обґрунтування своїх рішень, що були пов'язані із скасуванням або обмеженням пільг та гарантій економічного, соціального або культурного змісту, і в інших випадках беззастережно посилався на ст. 22 Конституції України.

Визнання неконституційними відповідних положень Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік» створило складну ситуацію, оскільки підтвердило чинність законодавчих положень, які дають окремим категоріям громадян право на пільги. Але це підтвердження радикально нічого не змінило, бо суди загальної юрисдикції при розгляді справ за позовами, що ґрунтуються на зазначених законодавчих положеннях, не звільнені від обов’язку дотримуватись частини першої ст. 8 Конституції, що закріплює принцип верховенства права. Тому і надалі (після прийняття рішення Конституційного Суду, про яке йдеться) суди загальної юрисдикції повинні виносити рішення з урахуванням засади розумності. Посилання загальних судів в обґрунтування протилежних рішень на те, що вони приймають рішення лише стосовно конкретних осіб, а не мільйонів, не можуть визнаватись правильними, бо загальновідомою і такою, що не потребує доказування, є та обставина, що людей, які мають право на пільги, мільйони. Те, що частина із них звернулась до суду, а інша частина очікує свого часу, не є підставою для того, щоб заперечувати цю обставину чи наслідки задоволення позовів усіх таких людей.

Є і така думка, що суди загальної юрисдикції при прийнятті рішень не повинні думати про можливість виконання судових рішень. Ця думка в переважній своїй частині є хибною. Є дві різні категорії рішень. Одні із них — це рішення, стосовно яких перспектива їх виконання є невідомою, наприклад, — рішення про примушення боржника до виконання в натурі обов’язку передати на виконання договору товари, визначені родовими ознаками, чи виконати роботу, передбачену договором підряду. Рішення про такий спосіб захисту права можуть прийматись на вимогу позивачів, хоч їх виконання може виявитись неможливим. Інша категорія рішень — це рішення про стягнення коштів з бюджетів або державних цільових фондів, право на яке (стягнення) отримали мільйони громадян. Ці рішення у всій своїй масі завідомо є такими, що не можуть бути виконані, а виконання їх тільки стосовно частини позивачів, для яких коштів бюджетів чи державних цільових фондів вистачило, було б явно несправедливим і порушувало б принцип верховенства права.