Розділ «Глава XIV Особливості тлумачення положень Конституції України»

При вирішенні суперечності між частиною другою ст. 124 Конституції та Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» слід керуватися принципом розумності. Встановлення або зміна існуючих соціально-економічних умов праці та умов виробничого побуту, в тому числі при укладенні або зміні колективного договору, це один із проявів більш загальної соціальної проблеми погодження інтересів праці і капіталу, пошуку компромісу, який необхідний обом сторонам. Відомий досвід, коли капітал був переможений. Відомі і наслідки цієї перемоги, які не вдається подолати уже майже за сто років. З урахуванням цього законодавець, вивчивши майже двохсотрічну історію страйкового руху, встановив процедури вирішення колективних трудових спорів (конфліктів), які мають застосовуватись з метою встановлення або зміни соціально-економічних умов праці та умов виробничого побуту, в тому числі і при укладенні та зміні колективного договору, угоди. Це — доцільні правові форми, які більшою мірою відповідають змісту відповідних відносин, ніж вирішення спору судом. Використовуючи процедури, передбачені Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)», сторони можуть досягти згоди шляхом компромісу, взаємних поступок. Судовим рішенням такі спори також можна було б вирішувати, але це — набагато більш жорстка форма вирішення спору (конфлікту), всі наслідки якого (вирішення спору судом) передбачити трудно, бо наймані працівники можуть відмовитись виконувати судове рішення, а заходи юридичного примусу до великої кількості працівників у демократичному суспільстві є неприйнятними.

Відтак слід зробити висновок про те, що застосування правових приписів, передбачених Законом «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» стосовно встановлення або зміни соціально-економічних умов праці, умов виробничого побуту, в тому числі при укладенні чи зміні колективного договору, відповідає принципу верховенства права, а тому у відповідній частині частина друга ст. 124 Конституції України застосуванню не підлягає.

З іншого боку, Закон «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» передбачає використання передбачених цим Законом процедур при вирішенні спорів щодо виконання колективного договору, угоди або їх окремих положень, а також щодо невиконання вимог законодавства про працю. Використання цих процедур й повинне зачіпати конституційне положення про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі. Немає достатніх аргументів для висновку про те, що і в таких випадках частина друга ст. 124 Конституції приходить у суперечність з принципом верховенства права: має місце правопорушення, а тому спір має бути вирішений судом. Врешті-решт, світова практика визнає можливість існування і такого явища, як судове рішення, яке не виконується. Не виключено, що судове рішення підштовхне сторони до пошуку компромісу на стадії виконання судового рішення.

Отже, положення частини другої ст. 124 Конституції в деяких випадках може не застосовуватись, оскільки воно у певній частині формулює лише декларацію, а не правову норму. Викладене погоджується з практикою Європейського Суду з прав людини, який неодноразово зазначав, що право, закріплене в п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним, воно може бути піддане обмеженням, які мовчазно допускаються[451].

Суто конкретним є положення громадянського і політичного змісту, що формулюється у частині третій ст. 57 Конституції («закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними»). При цьому слід звернути увагу на те, що на необхідність доведення законів та інших нормативно-правових актів до населення в порядку, встановленому законом, зазначається не тільки в частині третій ст. 57 Конституції, а і в частині другій цієї ж статті, тобто конституцієдавець послідовно настоює на тому, що закони та інші нормативно-правові акти мають доводитись до відома населення в порядку, встановленому саме законом. Але ж Конституція діє уже сімнадцятий рік, а закону про порядок доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів немає. Тому положення частини третьої ст. 57 Конституції вступає в суперечність з принципом правової визначеності, що входить до змісту принципу верховенства права, а тому це конкретне конституційне положення у відповідній частині застосуванню не підлягає, а чинними слід визнати всі закони та інші нормативно-правові акти, що доведені до відома населення в порядку, встановленому Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності»[452]. Поки вимоги ст. 57 Конституції виконати не вдається, розумно визнати, що вони у відповідній частині залишаються декларативними.

11. Положення частини другої ст. 38 Конституції («громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування») з урахуванням соціального контексту також повинне бути визнане принципом, що вміщує в собі не тільки правову норму, а й декларацію. Хоч у ньому йдеться про право, що має громадянський і політичний зміст, можливості його реалізації є обмеженими. Як відомо, Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців поширюється тільки на відносини щодо заміщення посад державних службовців третьої-сьомої категорій. Отже, за межами конкурсного відбору здійснюється призначення на численні посади державних службовців першої та другої категорій (ці посади розподіляються за принципом політичної здобичі), переведення на більш високі та більш високооплачувані посади. Крім того, низка винятків із загального правила про прийняття на державну службу за результатами конкурсу встановлена постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання застосування ст. 4, 14, 27 Закону «Про державну службу». Згадане вище Положення можна охарактеризувати як рудимент радянського авторитаризму: керівник державного органу сам вирішує питання про проведення конкурсу, сам формує конкурсну комісію, сам приймає рішення про призначення на посаду за результатами конкурсу. Оскільки все це суперечить ст. 38 Конституції і ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, є певна перспектива визнання відповідних призначень на посади державних службовців незаконними, а адміністративних актів про призначення — нечинними. Але ж було б нереальним ставити задачу послідовної реалізації положення ст. 38 Конституції, бо в ньому вміщується не тільки правова норма, а й декларація.

12. Практика мотивування судових рішень потребує значного і рішучого вдосконалення. Значна частина судових рішень мотивується без врахування доводів сторін. Це перетворює письмовий (і усний теж) діалог між сторонами, з одного боку, та судом, — з іншого, у спілкування, сутність якого виражається прислів’ям «на городі — бузина, а в Києві — дядько». Якщо сторона мотивує свої доводи наявністю бузини на городі, то ці доводи у разі їх відхилення суд має спростувати зазначенням у мотивувальній частині судового рішення на відсутність бузини та докази, які підтверджують її відсутність, а не зазначати на противагу доводам сторони про наявність на городі бузини на наявність дядька у Києві.

Якщо позивач в обґрунтування позовних вимог посилається на положення Конституції, яке дійсно підлягає застосуванню, то суд загальної юрисдикції вправі безпосередньо застосувати Конституцію і не застосовувати закон чи інший акт, питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду (у відповідних випадках за відсутності сумнівів у конституційності або неконституційності). За наявності сумнівів щодо відповідності Конституції закону чи іншого нормативно-правового акту, що поширюється на спірні правовідносини, провадження у справі має бути зупинене, а суд має звернутись до Верховного Суду України з клопотанням про звернення до Конституційного Суду з поданням на предмет відповідності певного закону чи іншого нормативно-правового акту Конституції України. Але це твердження певною мірою є загальним.

Ст. 46 Конституції встановлює правовий припис, відповідно до якого пенсія не може бути нижчою, ніж встановлений законом прожитковий мінімум. Конституційне положення, що розглядається, має бути кваліфіковане як принцип, оскільки воно має соціально-економічний зміст і його реалізація залежить від стану економіки та фінансових можливостей держави. Неправильним було б як повне ігнорування значення положення частини третьої ст. 46 Конституції як реального нормативного регулятора, так і пряме і беззастережне застосування цього положення до спірних правовідносин. Але пряме застосування частини третьої ст. 46 Конституції на цей час не відповідає засаді розумності як складовій частині принципу верховенства права. Загальновідомою і такою, що не потребує доказування, є та обставина, що значна частина громадян України впродовж уже багатьох років отримує соціальні допомоги, які є основним джерелом існування відповідних осіб і розмір яких є нижчим, ніж прожитковий мінімум. За таких умов при вирішенні справи слід керуватися засадами розумності та правової визначеності як складовими частинами принципу верховенства права (частина перша ст. 8 Конституції України). Реалізація частини третьої ст. 46 Конституції і підвищення всіх видів соціальних виплат та допомоги до рівня встановленого законом прожиткового мінімуму призвели б до такого посилення інфляційних процесів, яке б створило невизначеність стосовно купівельної спроможності грошових сум, що виплачуються як соціальні виплати і допомоги, та обсягу відповідних прав усіх громадян, у тому числі і тих, що отримують такі виплати і допомоги. Тому питання про встановлення соціальних виплат і допомог у розмірі, не нижчому прожиткового мінімуму, відповідно до принципу верховенства права має вирішуватись при складанні Державного бюджету на відповідний рік з урахуванням наявних ресурсів та можливостей фондів соціального страхування, а не на підставі положення Конституції, що вміщує в собі не тільки нормативний регулятор, а й декларації.

Отже, позови про стягнення грошових сум, що складають різницю між прожитковим мінімумом та соціальною виплатою чи допомогою, що є основним джерелом існування, про визнання права на соціальні виплати і допомоги в розмірі прожиткового мінімуму, про покладення на відповідний орган обов’язку встановити соціальну виплату чи допомогу в розмірі прожиткового мінімуму на підставі частини третьої ст. 46 і частини першої ст. 8 Конституції не обов’язково повинні задовольнятись.

13. Ст. 56 Конституції визнає за кожним «право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними повноважень». Це положення підлягає прямому і безумовному застосуванню, оскільки воно, по-перше, закріплює правову норму прямої дії. По-друге, його застосування не може істотно вплинути на соціально-економічні реалії, оскільки відшкодування шкоди, як би часто воно не здійснювалось, є лише певним епізодом, а не системним явищем (на відміну від виплати пенсій та інших видів соціальної допомоги). Тому обмеження на відшкодування шкоди, завданої органами дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури або суду, які (обмеження) передбачені ст. 1176 ЦК та Законом «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду», не можуть застосовуватись як такі, що суперечать акту вищої юридичної сили (ст. 56 Конституції України).

Як бачимо, подібні положення частини третьої ст. 46 і ст. 56 Конституції мають тлумачитись і застосовуватись по-різному. Ця різниця обумовлена тим, що застосування ст. 56 Конституції не порушує засади розумності та правової визначеності, а застосування частини третьої ст. 46 Конституції за нинішніх соціально-економічних реалій в Україні в підсумку приходить у суперечність з цими засадами, які входять до змісту принципу верховенства права, що закріплений у частині першій ст. 8 Конституції.

Аналогічним є співвідношення частини третьої ст. 46 Конституції з тими рішеннями Європейського Суду з прав людини, якими були визнані необґрунтованими посилання держави на відсутність коштів для виконання судових рішень про стягнення з державних підприємств заборгованості із заробітної плати. Такі судові рішення були численними, але ж вони не були масовими, а тому не могли поставити державний бюджет у стан неплатоспроможності.

14. Положення соціально-економічного змісту, що закріплюють право на житло (ст. 47 Конституції), право на достатній життєвий рівень (ст. 48 Конституції), право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49 Конституції) тощо також не можуть бути послідовно реалізовані. Значною мірою вони є декларацією, заявою держави про її соціальні наміри. Але це не може бути підставою для заперечення значення таких положень як таких, що формулюють у відповідній частині норми прямої дії. Виявити цю частину у кожному конкретному випадку можна тільки за допомогою засади розумності та з урахуванням соціального контексту. Так, умови реалізації права на охорону здоров’я та медичну допомогу мають бути конкретизовані в спеціальних актах законодавства. І ніхто не може претендувати на охорону здоров’я та медичну допомогу за рахунок держави на рівні найсучасніших досягнень науки і медичної практики. Але ж певний мінімум послуг з охорони здоров’я та лікування має бути доступний кожному уже в силу ст. 49 Конституції.

При тлумаченні положень Конституції соціального, економічного і культурного змісту особливо важливим є врахування динаміки суспільних відносин. Мінімальні стандарти соціальних, економічних і культурних прав мають постійно підвищуватись. Відповідно змінюється і співвідношення в змісті таких положень елементів, що належать до нормативного регулятора, з одного боку, і елементів, що належать до декларації держави про її соціальні наміри, — з іншого. Це вимагає динамічного підходу до тлумачення положень Конституції соціального, економічного і культурного змісту, що потребують конкретизації.

Відповідно до ст. 48 Конституції «кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло». «Достатній життєвий рівень» — це в будь-якому випадку рівень, що є вищим прожиткового мінімуму. Більш конкретно «достатній» життєвий рівень не визначається. За таких умов положення ст. 48 Конституції має конкретизуватись шляхом застосування принципу верховенства права (таких його складових як засади справедливості та розумності). Засади справедливості та розумності передбачають необхідність врахування при тлумаченні і застосуванні ст. 48 Конституції такого чинника як наявність та обсяг наявних ресурсів, за рахунок яких буде забезпечуватись достатній життєвий рівень для кожного. Конституційний Суд при розгляді однієї із справ зробив посилання на ст. 48 Конституції[453], але до проблеми наявності ресурсів для забезпечення права, передбаченого цієї статтею, не звертався. Це видається неприйнятним, оскільки при здійсненні правосуддя Конституційний Суд не повинен був тлумачити ст. 48 Конституції виключно стосовно певних соціальних прошарків населення, оскільки у конституційному поданні йшлося лише про громадян, що входять до таких прошарків. Таке тлумачення порушувало б конституційний принцип рівності перед законом стосовно тих громадян, які не входять до цього прошарку, оскільки є очевидним, що застосування ст. 48 Конституції такою ж мірою до всіх громадян України є неможливим.

У ст. 50 («кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди»), 49 (»кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування»), 47 («кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду»), 46 («громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом») Конституції також закріплюються положення, реалізація яких потребує матеріальних та фінансових ресурсів і які формулюють принципи. Тому ці положення також слід кваліфікувати як такі, в яких значною мірою формулюються декларації про соціальні наміри держави. Тому ці положення слід застосовувати в межах, в яких це є можливим у силу наявних ресурсів та з урахуванням засад добросовісності, справедливості та розумності, що входять до змісту принципу верховенства права.

Отже, поділ прав на громадянські і політичні, з одного боку, та соціальні, економічні та культурні, — з іншого, треба враховувати при тлумаченні Конституції. Небажання провести чітке розмежування між громадянськими і політичними правами, з одного боку, та соціальними, економічними і культурними права, — з іншого боку, йде від радянської традиції. Згадаємо, як у відповідь на обвинувачення Радянського Союзу у порушенні громадянських і політичних прав людини радянська пропаганда висувала зустрічні обвинувачення у порушенні «імперіалістичними державами» права на працю, на соціальне забезпечення, на безпечне для життя і здоров’я довкілля тощо.

У такий спосіб змішувались питання неприпустимості авторитарного і навіть деспотичного суспільного устрою, узурпації державної влади, які в кінцевому рахунку ведуть до деградації суспільства, з питаннями, вирішення яких потребує підчас значних матеріальних ресурсів. Світовий досвід показав, що починати треба з демократичного устрою суспільства на правових засадах, який у довгостроковій перспективі здатний забезпечити вирішення соціальних, економічних і культурних проблем, а не з забезпечення державою мінімального рівня матеріального забезпечення та консервації авторитарних політичних режимів.

15. Накопичена певна практика тлумачення і застосування положення ст. 1 Конституції, яким Україна визнається соціальною державою. Є непоодинокі рішення Конституційного Суду, якими визнавались неконституційними положення законів, що суперечать положенню ст. 1 Конституції України про соціальний характер держави. Зокрема, йдеться про рішення Конституційного Суду від 9 липня 2007 р. у справі про соціальні гарантії громадян[454]. Цим рішенням були визнані неконституційними численні положення Закону «Про Державний бюджет України на 2007 рік», якими була призупинена дія законів, що встановлюють пільги для окремих категорій громадян, зверталась увага на необхідність додержання положень статей 1, 3, 6, 8, 19, 22, 95, 96 Конституції при підготовці, прийнятті та введенні в дію законів про Державний бюджет України, а також визнається преюдиціальне значення цього рішення для судів, які будуть розглядати відповідні позови. Це рішення викликає такі зауваження.