Розділ III Вибори. Референдум

Матеріальними підставами для проведення такого голосування може бути: порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми (після проведення чергових місцевих виборів 31 жовтня 2010 р. останню підставу досить проблематично буде використати, оскільки передвиборна програма не мала подаватись до територіальних комісій для реєстрації кандидатами в депутати).

Депутат місцевої ради вважається відкликаним, якщо за його відкликання проголосувало більше половини виборців, які взяли участь у голосуванні (ч. 2 ст. 45 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).

Стаття 70.

Право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними.

Коментована стаття стосується зазначеного в загальній формі в ст. 38 Основного Закону права брати участь у виборах. Право голосу є вагомою конституційною гарантією функціонування демократії, фактично чи не єдиним можливим каналом безпосередньої реалізації народного суверенітету. Право голосу означає гарантовану Конституцією можливість шляхом подачі бюлетенів висловити свою позицію щодо питання, яке виноситься на референдум чи обрати кандидата (виборчий список кандидатів) на виборах.

З урахуванням вагомості цього права законодавець має право застосовувати певні умови, при настанні яких у особи виникає це право. Слід відмітити, що Європейський суд з прав людини, розглядаючи справи про порушення права на вільні вибори, передбаченого ст. 3 Протоколу № 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, досить часто виступав із такою правовою позицією: «Держави у внутрішніх правових системах мають право встановлювати додаткові умови для реалізації права на вільні вибори, однак суд повинен пересвідчитись в тому, що такі умови не обмежують це право настільки, що «посягають на них по суті і не позбавляють їх ефективності, а також пересвідчитись в тому, що вони переслідують законну мету, і що використовувані засоби є співрозмірними» (справа Гітонас (Gitonas) та інші проти Греції (1997)). У Конституції України встановлені три такі умови.

Перша — це наявність громадянства. Така вимога є цілком логічною з огляду на правову природу інституту громадянства як постійного правового зв’язку між особою та державою. Саме громадяни вправі вирішувати питання подальшого державотворення, формувати представницький корпус влади. Окремо стоїть питання щодо участі негромадян (іноземців та апатритів) у голосуванні на місцевих виборах, про що буде зазначено нижче.

У країнах — членах Європейського Союзу наявність громадянства має значення лише при обранні глави держави та законодавчого органу країни. Натомість у місцевих виборах та виборах до Європейського парламенту мають право брати участь всі громадяни країн ЄС незалежно від місця їх проживання.

Друга умова, «вікова», передбачає досягнення громадянином 18-річного віку. Запровадження такого цензу пов’язано із необхідністю залучення до політичних процесів тих осіб, які за своїми фізіологічними здібностями та наявним досвідом перебування в суспільстві здатні на належному рівні оцінити якості кандидатів на виборні посади, їх передвиборні програми та сутність рішень, що виносяться на референдум.

Вісімнадцятирічний вік, передбачений коментованою статтею для реалізації права голосу, є цілком нормальною умовою з огляду на існуючі демократичні стандарти: відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах, ухваленого Венеціанською комісією на 52-й сесії, право обирати має бути отримано щонайпізніше з досягненням повноліття.

Третя умова — наявність у особи повної цивільної дієздатності. Детально питання виникнення та втрати дієздатності регламентуються цивільним законодавством. Так, згідно з ч. 1 ст. 30 ЦК України цивільну дієздатність має фізична особа, яка усвідомлює значення своїх дій та може керувати ними. Що стосується визнання особи недієздатною, то це може мати місце виключно за рішенням суду за умови, що вона внаслідок хронічного, стійкого психічного розладу не здатна усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними (ч. 1 ст. 39 ЦК України). Після набрання законної сили рішення суду надсилається до органу ведення Державного реєстру виборців для внесення в реєстр відповідних змін (ч. 5 ст. 241 ЦПК України).

Незважаючи на вищеозначену тезу про відсутність в Конституції жодних додаткових цензів щодо реалізації активного виборчого права, проявом якого є право голосу, проблемним питанням реалізації коментованого положення Основного Закону є вагомий вплив невирішеності ряду питань щодо забезпечення свободи пересування й вільного вибору місця проживання особи та застосування громадянами згаданого політичного права.

Йдеться про те, що починаючи з 29 вересня 2009 р., коли за інформацією керівника Служби розпорядника Державного реєстру виборців Центральної виборчої комісії України (далі — ЦВК України) почала реально працювати інформаційно-телекомунікаційна система «Державний реєстр виборців», досить чітко проявились проблеми (які, якщо говорити більш точніше, існували й раніш) щодо визначення виборчої адреси осіб, які не мають реєстрації місця постійного проживання.

Згідно із Законом України від 22 липня 2007 р. «Про Державний реєстр виборців» виборець вноситься до Державного реєстру, який є основою для складання списку виборців на відповідних виборах, відповідно до своєї виборчої адреси. Під останньою розуміється адреса житла виборця або місця перебування виборця чи інша адреса, що замінює адресу житла виборця, яка є підставою для віднесення виборця до відповідної виборчої дільниці (ч. 1 ст. 8 Закону). При цьому Закон чітко вказує, що виборча адреса виборця визначається згідно із зареєстрованим місцем проживання та адресою житла виборця відповідно до Закону України від 11 грудня 2003 р. «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Щодо цієї позиції і виникає найбільше ускладнень. Оскільки, незважаючи на імперативний припис ч. 2 ст. 2 вказаного Закону, який говорить, що реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, на практиці виявляється, що без наявності реєстрації місця проживання фактично є неможливим бути включеним до Державного реєстру виборців, а отже, і реалізувати право голосу.

Труднощі пов’язані також із тим, що повідомлювальний характер реєстрації місця проживання, передбачений Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», нівелюється в багатьох випадках неможливістю виконання вимоги щодо подачі заяви про реєстрацію через те, що форма заяви, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 р. «Про затвердження зразків документів, необхідних для реєстрації місця проживання», вимагає згоди власника житла. А це в умовах, коли багато з українців не мають власного житла, призводить до того, що більше 1 млн громадян (за даними омбудсмана Н. І. Карпачової), наділених активним виборчим правом, не можуть проголосувати на виборах.

Іншим достатньо складним питанням реалізації коментованого положення Конституції є те, що воно поширюється як на загальноукраїнські, так і на місцеві вибори. Якщо в ситуації із загальними виборами конституційна характеристика носія влади, тобто народу, дає можливість чітко визначити коло осіб, які наділені правом реалізовувати цю владу в безпосередніх формах, то в ситуації із місцевим самоврядуванням визначення належності тих чи інших осіб до базового суб’єкта самоврядування, тобто територіальної громади, потребує додаткових зусиль законодавця (в тому числі із використання інтерпретаційних засобів) при конструюванні правил проведення місцевих виборів.

У Конституції територіальна громада означена як сукупність жителів міста, селища, села (чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл) (ч. 1 ст. 140). Головним питанням є те, що розуміти під категорією «житель». Відповідно до приписів коментованої статті ним з точки зору реалізації права самостійно або через представницькі органи вирішувати питання місцевого значення можуть бути лише дієздатні громадяни України, що досягай 18-річного віку. Щодо реалізації інших прерогатив належності до територіальної громади, то такими суб’єктами можуть виступати, як неповнолітні й недієздатні громадяни, так й іноземці та особи без громадянства (апатриди), які на законних підставах постійно проживають на території відповідного населеного пункту. Зокрема, саме такий підхід сповідував законодавець, коли ухвалив 11 липня 2001 р. Закон України «Про органи самоорганізації населення». Згідно з абз. 1 ч. 1 ст. 2 Закону органи самоорганізації населення — представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених Законом.

Зазначене проблемне питання досить яскраво проявило себе під час місцевої виборчої кампанії 2010 р. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України від 10 липня 2010 р. «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», право голосу на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад, виборах сільського, селищного, міського голови мають дієздатні громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Це означало, що військовослужбовці строкової служби, громадяни України, що проживають за кордоном, а також особи, визнані судом недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, вважаються такими, що не належать до жодної територіальної громади та не мають права голосу на місцевих виборах (ч. 6 ст. 3).

Такий підхід законодавця можна визнати виправданим з огляду на те, що проживання в місті (селищі, селі) означає не тільки фізичне перебування в певному населеному пункті, але й наявність у мешканців спільних інтересів, прагнень та зацікавленості в розвитку місцевої інфраструктури, своєчасному та якісному наданні комунальних послуг та вирішенні інших питань місцевого значення. Природно, що в зазначених у ч. 6 ст. 3 Закону категорій осіб, в першу чергу військовослужбовців строкової служби та осіб, що відбувають покарання у місцях позбавлення волі, таких ознак спільності, характерних саме для громади як колективного суб’єкта, немає. До речі, щодо першої із вказаних категорій, то згідно з ч. 4 ст. 8 Закону України «Про Державний реєстр виборців» виборчою адресою військовослужбовця строкової служби є адреса дислокації військової частини (формування).