Розділ III Вибори. Референдум

По-перше, предмет референдуму, вказаний в ч. 2 ст 5 вищезазначеного Закону, має скоріше історичний характер щодо сучасної конституційної моделі інституту референдуму. Це пов’язано із умовами та часом, коли приймався згаданий Закон. У багатьох моментах ці положення вже втратили свою актуальність з точки зору регулювання референдумних правовідносин. Так, право на самовизначення було реалізоване Українським народом шляхом затвердження на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р. Акта проголошення незалежності України та, як наслідок, створення власної держави. Таким чином, можна вважати цю норму такою, що вичерпала свою дію, оскільки була повністю реалізована.

Стосовно «входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них», то цей припис також слід розглядати крізь призму історичних умов його запровадження, а саме період, коли наша країна стояла на роздоріжжі — або бути суверенним суб’єктом міжнародного життя або ж бути складовою нового міждержавного утворення, що мало з’явитись на основі СРСР.

По-друге, останню формулу щодо вирішення питань зміни статусу України слід розглядати крізь призму положень розділу І чинної Конституції: вказані питання без внесення відповідних змін до цього розділу (в якому, по суті, визначені основні засади конституційного ладу) не можуть бути вирішені. А як було зазначено раніш, законопроект про внесення змін до розділу І Основного Закону підлягає затвердженню на всеукраїнському референдумі. Виокремлювати ж входження України до федеративних чи конфедеративних утворень, як це пропонують у літературі, означає нівелювати встановлене Конституцією співвідношення форм безпосередньої та представницької демократії в реалізації влади народом. Це досить принципове питання, на якому наголошував Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008.

Предмет обов’язкового референдуму, означений у ст. 73 Конституції, не є характерним для західних демократій. Як правило, ці питання вирішуються парламентом (правда, при цьому вимагається кваліфікована більшість голосів парламентаріїв). Більш звичним для європейського конституціоналізму є запровадження обов’язковості проведення референдуму щодо делегування своїх суверенних прав міжнародним організаціям (наприклад, Данія) та вирішення питань, пов’язаних із участю країни в Європейському Союзі (наприклад, Естонія, Франція). Обов’язкові референдуми із вирішення суто «територіальних» питань фактично згадуються в європейських конституціях лише одного разу: згідно зі статтями 132, 133 Конституції Італії виключно місцевим референдумом вирішується питання про злиття областей, утворення нових областей, відділення комун та провінцій від одних областей та приєднання їх до інших.

Вартим уваги в цьому контексті є дослідження нормативних джерел, що передували чинній Конституції, а також історичних документів, пов’язаних із її розробкою та прийняттям. Так, Законом України від 19 червня 1992 р. ст. 70 Конституції (Основного Закону) України 1978 р. була викладена в такій редакції: «Територія України є єдиною, неподільною, недоторканною і цілісною. Будь-які зміни території і державних кордонів України без згоди народу України не дозволяються». Аналогічну норму народні депутати України включили і до проекту Конституції України (ст. 7), винесеного на всенародне обговорення 1 липня 1992 р. Звертаємо увагу, що на цьому етапі коментована норма викладалась поряд із такою засадою конституційного ладу, як територіальна цілісність. Причому йшлося не тільки про зміну території, але і про зміну кордонів, а також не тільки в бік зменшення, але (наскільки формальне тлумачення норми дозволяє зробити такий висновок) і в бік збільшення площі України. З вказаного аналізу можна зробити висновок, що законодавець з урахуванням нової архітектоніки Основного Закону на етапі остаточного ухвалення Конституції виокремив положення про порядок прийняття рішення про зміну території України.

Що стосується чинного законодавства, то в ньому відсутня законодавча дефініція терміна «територія», оскільки його застосування більш характерне для міжнародного права. Так, у міжнародних угодах, укладених Україною, можна зустріти таке визначення «території»: під територією розуміється «земні поверхні, територіальні та внутрішні води і повітряний простір над ними, які перебувають під суверенітетом цієї держави» (див., наприклад підп. «г» и. 1 ст. 1 Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Вірменія про повітряне сполучення від 17 червня 1995 р.).

З приводу території України, тобто її складових, в Конституції вказується її поділ на конкретні області, а також входження до її складу Києва, Севастополя та Автономної Республіки Крим (ст. 133 Основного Закону). У нашому випадку вказані назви існуючих адміністративно-територіальних одиниць, але при цьому не зроблена «прив’язка» території України до історично сформованих місцевостей, що мають свої конкретні просторові межі, як це, наприклад, зроблено в Конституції Латвії: «Територію держави Латвія в межах, встановлених міжнародними договорами, складають Ліфляндія, Латлагія, Курляндія та Земгалія» (ст. 3).

Визначити склад території України можна, з’ясувавши питання про державні кордони України. Згідно із Законом України від 4 листопада 1991 р. «Про державний кордон України», державним кордоном України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України, — суші, вод, надр, повітряного простору. Межі України за державним кордоном визначені в ст. 5 Закону України від 12 вересня 1991 р. «Про право- наступництво України»: державним кордоном України є Державний кордон Союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, та кордон між Українською РСР і Білоруською РСР, РРФСР, Республікою Молдова за станом на 16 липня 1990 р.

Інших конституційно значимих документів з цього приводу не ухвалювалось, тому можна вважати, що під «територією» в ст. 73 та інших статтях Конституції розуміється територія в межах державного кордону, визначеного ст. 5 Закону України «Про правонаступництво України».

У Конституції України щодо території України неодноразово застосовується така її характеристика, як цілісність: «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною» (ч. 3 ст. 2); «Захист суверенітету і територіальної цілісності України... є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (ч. 1 ст. 17); «Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на... порушення суверенітету і територіальної цілісності держави» (ч. 1 ст. 37); «Захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов’язком громадян України (ч. 1 ст. 65); «Президент України є гарантом... територіальної цілісності України» (ч. 2 ст. 102); «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни... спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України» (ч.І ст. 157).

На останньому положенні хотілось би зупинити увагу, оскільки Конституція визнає «територіальну цілісність» недоторканною цінністю. З урахуванням системного тлумачення норм Конституції, які стосуються території України, збереження її цілісності та недоторканності, можна зробити висновок, що рішення про зміну території в бік її зменшення за площею, з урахуванням визначених законодавством державних кордонів, є неможливим. Оскільки для цього необхідно буде змінювати ст. 2 Конституції України, а такі зміни через приписи ст. 152 Конституції ухвалювати заборонено.

Натомість, цілком імовірним є проведення референдуму з приводу збільшення території України шляхом входження до складу нашої країни нових територіальних утворень чи навіть держав. Разом з тим не виключається можливість інтерпретувати коментоване положення Конституції в аспекті однієї із ключових засад конституційного ладу — принципу унітаризму. Тобто можна припустити, що потенційним предметом референдуму, передбаченого ст. 73 Основного Закону, може бути зміна форми територіального устрою, однак і тут «на заваді» стоїть недоторканність «територіальної цілісності», яку також можна розглядати як неможливість відходу від принципу унітаризму.

Стаття 74.

Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Коментована стаття стосується обмежень предмета всеукраїнського референдуму (йдеться саме про всеукраїнський тип референдуму, оскільки ставиться питання про неможливість прийняття проектів закону, а це належить до відання всього Українського народу (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008). Встановлення обмежень на питання, що не можуть виноситись на референдум, є звичною практикою конституювання інституту референдуму в європейських демократіях. Так, згідно з ч. 2 ст. 75 Конституції Італії референдум не допускається щодо законів про податки та бюджет, про амністію та помилування, про схвалення ратифікації міжнародних договорів.

З цього приводу не існує універсальних правил. Вважається, що на референдум не доцільно виносити питання, які потребують ґрунтовних фахових знань, питання, які внаслідок своєї багатоаспектності не можуть бути вирішені шляхом референдуму (через єдино допустиму форму відповіді на питання референдуму — «так» або «ні»), питання, які через свою природу неоднозначно сприймаються суспільством та можуть навіть його радикалізувати.

Встановлення таких обмежень щодо предмета референдуму не слід вважати обмеженням народного суверенітету. Вказані питання щодо бюджету, податків та амністії вирішуються Українським народом через функціонування інститутів представницької демократії, а саме легітимованих шляхом всенародних виборів парламент та Президента.

У коментованій статті зазначається три предмети. Перший із них — податки. Під ними в чинному законодавстві розуміють обов’язкові, безумовні платежі до відповідного бюджету, що справляються з платників податків відповідно до Податкового кодексу України (ст. 6.2 ПК України). Під законопроектами з питань податків слід розуміти акти, якими можуть бути врегульовані один із нижче перерахованих об’єктів, кілька названих об’єктів чи всі разом, а саме: платники, ставка, порядок обчислення, строк і порядок сплати податку, об’єкт та база оподаткування, податковий період, строк та порядок подання звітності про обчислення й сплату податку.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетом визнається план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Що стосується змістовного наповнення бюджетного акта, то в ньому мають бути встановлені доходи і видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (щодо закону про Державний бюджет України).

Державний бюджет України і бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України, які приймає парламент (п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України).