Розділ 13 Уряд

Уряд

§ 1. Місце уряду в системі вищих органів державної влади

Центральною ланкою всього державного механізму, його найважливішою складовою частиною є уряд. У зарубіжних країнах вищий орган урядової влади може мати різні найменування. Найбільш поширені такі: Рада Міністрів, Кабінет, Кабінет Міністрів, Державна рада, Федеральна рада тощо. Термін «уряд» використовується як збиральний.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управління всіма справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд — колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністерства, департаменти) з окремих галузей управління (збройні сили, фінанси, юстиція, іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів, або державні міністри). У президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщується особою, яку найчастіше називають прем'єр-міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіційно іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії — Державним міністром, у Німеччині та Австрії — Канцлером тощо.

У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у розробці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики держави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення.

Міністри без портфелів — особи, які очолюють відомства, що не прирівнюються до міністерств, або виконують окремі доручення глави уряду та є при цьому його помічниками.

При розгалуженні функцій сучасної держави посилюється вплив урядової влади на всі сфери життя суспільства. За обґрунтування зростаючого впливу уряду править теорія «самостійного мандата», що дістала певного поширення. Сутність цієї теорії полягає в тому, що виборці на загальних виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядову політику в цілому. Тим самим вони дають певний мандат уряду, який здійснює виконавчу владу за волею виборців. Це зменшує роль парламентських дебатів при оцінці діяльності уряду. Відомо, що парламентська процедура характеризується складністю і перешкоджає оперативному прийняттю рішень. Урядова ж влада менш схильна до впливу громадської думки.

За сучасних умов, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади стає об'єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодавства з питань державного регулювання економіки. У цьому разі парламент виступає як орган, що «реєструє» урядові законопроекти.

Залежно від політичної практики, історичних умов і національних традицій процес посилення позицій уряду набуває різноманітних форм, що в кінцевому підсумку зумовлюється існуючими формами правління (парламентською, президентською та змішаною). У парламентських країнах піднесенню уряду над парламентом сприяє та обставина, що формування уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у парламенті. У поєднанні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська більшість керує урядом, а уряд — парламентською більшістю. Слід підкреслити, що роль і значення парламентської опозиції можуть активно виявлятися тільки тоді, коли формується коаліційний уряд або «уряд меншості». Президентська форма правління характеризується тим, що президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед парламентом. Змішана (дуалістична) модель уряду існує в сучасній Франції. Особливість її полягає в тому, що згідно з Конституцією (статті 8, 9) президент призначає прем'єр-міністра і головує у Раді Міністрів, а прем'єр-міністр (ст. 21) керує діяльністю уряду. Суттєвим моментом, що визначає стосунки уряду з парламентом, є втручання останнього у сферу законодавства, а також антиконституційну нормотворчість уряду. Він широко використовує своє право законодавчої ініціативи, і кількість законопроектів, внесених урядом, перевищує число проектів самого парламенту. Крім цього, уряд видає власні нормативні акти (виконавчі накази президента, розпорядження тощо), які також сприяють посиленню позицій уряду в системі вищих органів держави. У зв'язку з цим неабияке значення має характер взаємовідносин уряду з вищим органом конституційного нагляду, який чималою мірою залежить від способу формування останнього, обсягу його повноважень і партійного складу.

У країнах, де орган конституційного нагляду формується за прямої (Японія, США) чи непрямої участі уряду, останній має змогу суттєво впливати на прийняття рішень цим органом. Створення органу конституційного нагляду без участі уряду (Італія, Німеччина) дозволяє йому бути відносно більш незалежним від урядової влади. Обсяг компетенції і ступінь обов'язкової сили його рішень також чинять вплив на його взаємовідносини з урядом. Органи конституційного нагляду з обмеженою компетенцією не мають можливості протистояти уряду. Наділення органів конституційного нагляду великою компетенцією (за якою рішення його носять завершувальний характер) створює конфліктні ситуації між урядом і органом конституційного нагляду, хоча цим зіткненням здебільшого властивий не юридичний, а політичний характер.

§ 2. Порядок формування і структура урядів

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і позапарламентським. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правління. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладене досить поверхово або зовсім відсутнє.

У Великобританії глава держави має право призначати прем'єр-міністра, але дане право суто номінальне, оскільки вибір корони визначається, як згадувалося раніше, партійністю Палати громад. До складу уряду входять міністри (40–45 чол.) та їхні парламентські секретарі (40–45 чол.) — разом близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення посадових осіб, які входять до складу уряду. Найчастіше вживають терміни «державний секретар» і «міністр». Найстаріші відомства (міністерство іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер). Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах, очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими помічниками державного секретаря.

Зі складу уряду виділяється Кабінет — група найбільш впливових членів уряду (близько 20 чол.). Попередньо встановлених правил членства у Кабінеті немає. Міністри, яких прем'єр-міністр запрошує стати членами Кабінету, змінюються залежно від зміни уряду. Останніми роками поширилася практика створення неформального «внутрішнього Кабінету». Це найбільш наближені до прем'єр-міністра посадові особи (канцлер казначейства, лорд-охоронець печатки, канцлер герцогства ланкастерського та ін.), які допомагають йому під час вирішення важливих і невідкладних питань. Рішення Кабінету самі по собі не спричиняють юридичних наслідків. Якщо уряд має намір надати юридичної сили рішенням Кабінету, які вимагають внесення змін у закони, він повинен внести законопроект до однієї з палат парламенту і забезпечити його проходження у парламенті. В інших випадках лише потрібне підтвердження рішень Кабінету на засіданні Таємної ради. Фактично Таємна рада (сягає 300 чол.) існує головним чином для надання юридичної сили «наказам короля у раді», тобто актам Кабінету і актам, що видаються на підставі королівської прерогативи. У реальній дійсності акти Кабінету схвалюються самими його членами, засідання оформлюються як засідання членів Таємної ради. Усі міністри Кабінету та деякі інші міністри складають присягу як члени Таємної ради. До неї належать і численні радники, що не є міністрами. Суди визнають правову силу за такого роду актами.

У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за формою правління є парламентарними монархіями) монарха наділено верховною владою щодо державних справ. Король очолює Державну раду, яка являє собою уряд на чолі з главою держави. Тому в цих країнах такі поняття, як Державна рада і уряд (Рада Міністрів, Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові заходи (всі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді, а її рішення виносяться від імені короля і за його підписом. Ллє оскільки монарх не відповідає за свої дії, вони потребують контрасигнатури прем'єр-міністра або міністра, у віданні якого перебуває дане питання.

Така практика свідчить про те, що призначення прем'єр-міністра залежить від розстановки сил у парламенті. У Швеції король, навіть формально, не бере участі у призначенні прем'єр-міністра. Це право надане Ригсдагу, а пропозиція про обрання вноситься тальманом (у Норвегії і Данії право призначення прем'єр-міністра зберігається за монархом).

У Норвегії і Данії уряд не представляється парламенту для одержання його інвеститури. Парламент впливає на склад уряду непрямим чином. Уряд може функціонувати, тільки якщо заручиться підтримкою парламентської більшості.

У тих випадках, коли немає повної ясності стосовно лідируючої партії, монарх (Норвегія, Данія) або тальман (Швеція) проводить консультації з лідерами різних політичних партій. У результаті переговорів може з'ясуватися, що одну з партій підтримує якась інша партія. Тоді може бути сформований однопартійний уряд меншості. Якщо ж більшість можна отримати на основі погодження між кількома партіями, то звичайно створюється коаліційний уряд. Однопартійні уряди формуються у Великобританії, Канаді, коаліційні, як правило, — в Італії.

Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відповідальність за утворення федерального уряду, насамперед, на Бундестаг і федерального канцлера, а не на главу держави. Федеральний канцлер обирається без дебатів за пропозицією федерального президента більшістю голосів членів Бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону). Обраного канцлера призначає федеральний президент. За пропозицією канцлера федеральний президент призначає федеральних міністрів. Якщо обрання не відбулося відразу, то Бундестаг протягом чотирнадцятиденного терміну може обрати федерального канцлера абсолютною більшістю голосів.