Розділ «Глава VI Системне тлумачення положень актів законодавства. Субординація правових норм»

2. Правилу про субординацію нормативно-правових актів підпорядковуються всі акти законодавства. Найвищу юридичну силу має Конституція України (частина друга ст. 8 Конституції). Це конституційне положення доповнюється правилом про те, що норми Конституції є нормами прямої дії, але тлумачення і застосування Конституції має істотні особливості, про які мова буде вестись в одній із наступних глав. Тут же слід зупинитись тільки на проблемі співвідношення Конституції і міжнародних договорів України. Проблема вищої юридичної сили Конституції є болісною не тільки для України. Укладаючи міжнародний договір, держави — його учасниці змушені поступитися частиною свого суверенітету. Тому і частина друга ст. 9 Конституції України встановлює, що «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції».

У той же час не можна не помітити існування реальної проблеми співвідношення Конституції і міжнародних договорів. Існує, наприклад, легко помітна колізія між частиною третьою ст. 29 Конституції («у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити уповноважені на те законом органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена судом. Затримана особа негайно звільняється, якщо протягом сімдесяти двох годин з моменту затримання їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою»). І п. 3 ст. 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод («кожен, кого заарештовано або затримано згідно з положеннями підпункту «с» пункту 1 цієї статті, має негайно постати перед суддею чи іншою посадовою особою, якій закон надає право здійснювати судову владу, і йому має бути забезпечено розгляд справи судом упродовж розумного строку або звільнення під час провадження. Таке звільнення може бути обумовлене гарантіями з’явитися на судове засідання»). Ця колізія, скільки б не повторювалась думка про вищу юридичну силу Конституції, повинна вирішуватись з урахуванням положень Віденської конвенції про право міжнародних договорів[140], відповідно до яких: 1) сторона не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання нею договору; 2) таке посилання є можливим тільки у випадках, якщо порушення внутрішнього права міжнародним договором є явним і стосується норми внутрішнього права особливо важливого значення (ст. 27, 46 Віденської Конвенції).

Належить враховувати і ту обставину, що Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не містить будь-яких обмежень її дії з огляду на національне законодавство, у тому числі на конституції держав-учасниць Конвенції, а Європейський Суд з прав людини застосовує положення Конвенції без будь-яких винятків, у тому числі і у випадках колізій між цими положеннями та національними конституціями. Тому розмови про перевагу Конституції України над міжнародними договорами вести можна, але у випадках, коли виконання міжнародних договорів контролюється міжнародними судовими установами, слід враховувати реальності і переважно перед Конституцією застосовувати міжнародні договори України. Зокрема, триденний строк, встановлений ст. 29 Конституції України, є занадто тривалим. Він приходить у суперечність із п. 3 ст. 5 Конвенції, яка вимагає, щоб кожний заарештований або затриманий негайно постав перед судом. Європейський Суд з прав людини в одній із справ визнав, що перебування під вартою в поліції впродовж чотирьох днів і шести годин виходить за чіткі часові межі, припустимі п. 3 ст. 5 Конвенції[141].

У даному випадку суд розглядав заяву чотирьох осіб проти Сполученого Королівства, які (особи) підозрювались в керівництві, підготовці і підбурюванні до вчинення терористичних актів в Північній Ірландії, в діяльності терористичних підрозділів Ірландської республіканської армії, тобто йшлося про осіб, які підозрювались у вчиненні особливо небезпечних злочинів. Тим більше у разі вчинення інших злочинів триденний строк, встановлений частиною третьою ст. 29 Конституції, є надто тривалим і таким, що не відповідає п. 3 ст. 5 Конвенції.

Видається, що суди в подібних випадках повинні займати чітку позицію, що відповідає змісту міжнародних договорів України. Верховна Рада повинна думати про відповідність міжнародного договору Конституції України тоді, коли вона у відповідній формі дає згоду на обов'язковість міжнародного договору для України. Коли ж така згода дана, залишаються два варіанти: або виконувати міжнародний договір або денонсувати його.

Інший вид міжнародних документів, надання згоди на обов’язковість яких для України Верховною Радою не передбачена, — це декларації, рекомендації інші акти, які приймаються міжнародними організаціями і якими не передбачається прийняття державами-учасницями відповідних міжнародних організацій будь-яких рішень, що підтверджували б обов'язковість таких актів для держав. Загальна декларація прав людини[142] прийнята Генеральною асамблеєю ООН. Україна як член ООН зобов’язана виконувати вимоги цієї Декларації, але суди зобов’язані застосовувати не положення Загальної декларації прав людини, а положення національного законодавства, до яких імплементовані положення Загальної декларації. Натомість ми зустрічаємо посилання на Загальну декларацію прав людини не тільки в рішеннях судів загальної юрисдикції, а й в рішеннях Конституційного Суду України. Посилання на Загальну декларацію прав людини можливе у судових рішеннях тільки у тих випадках, коли в ній розкривається зміст принципу верховенства права.

Стосовно Декларації прав дитини[143] можна стверджувати, що вона не тільки безпідставно де-факто визнається судами України частиною національного законодавства, а й склалась певна практика застосування судами цієї Декларації. Є багато судових рішень, якими цій Декларації надано переваги при правозастосуванні перед положеннями Конвенції про права дитини[144]. Йдеться про те, що Декларація не допускає за встановленими випадками розлучення дитини з матір’ю, а Конвенція (до речі, прийнята через 30 років після згаданої Декларації) наголошує на тому, що у всіх діях стосовно дітей «першочергова увага приділяється найкращому забезпеченню інтересів дитини» (ст. 3), що дитина не повинна розлучатись з батьками (ст. 9), а не тільки з матір’ю, що визнається принцип спільної та однакової відповідальності обох батьків за виховання і розвиток дитини (ст. 18). При цьому Конвенція не містить будь-якого зазначення на пріоритет прав матері при визначенні судом місця проживання дітей.

Міжнародна організація праці приймає конвенції, значна частина яких ратифікована Україною, тобто згода на обов’язковість яких для України надана Верховною Радою України (конвенції МОТ, ратифіковані Українською РСР відповідно до раніше чинного законодавства до набуття Україною незалежності, є частиною національного законодавства України відповідно до Закону «Про правонаступництво України»). Ратифіковані Україною конвенції МОТ стали частиною національного законодавства України. Крім конвенцій, Міжнародна організація праці приймає рекомендації. Вони, як і положення Статуту МОП є у відповідній частині обов’язковими для України як для члена МОП, але не можуть застосовуватись судами при здійсненні правосуддя. Так же слід оцінити юридичне значення Статуту ООН, Статуту Ради Європи тощо.

3. В останні роки з’явилась практика визнання законодавчими актами обов'язковості для учасників відповідних відносин нормативно-правових актів, прийнятих міжнародними неурядовими організаціями. Так, ст. 2 Закону «Про платіжні системи та переказ грошей в України» встановлює, що відносини у сфері переказу грошей регулюються, зокрема Уніфікованими правилами та звичаями для документарних акредитивів Міжнародної торгової палати, Уніфікованими правилами з інкасо Міжнародної торгової палати, Уніфікованими правилами по договірних гарантіях Міжнародної торгової палати та іншими міжнародно-правовими актами з питань переказу коштів. У цій статті перелічені нормативно-правові акти, що регулюють відносин у сфері переказу грошей. Серед них закони, інші акти законодавства, нормативні акти Національного банку. Вони перелічені в порядку зменшення їх юридичної сили. Це дає підстави стверджувати, що названі документи Міжнародної торгової палати мають юридичну силу міжнародних звичаїв, що застосовуються з урахуванням ч. 2 ст. 7 ЦК («звичай, що суперечить договору або актам цивільного законодавства, у цивільних відносинах не застосовується»). Проте сторони договору, особливо у сфері міжнародного приватного права, можуть відповідно до ч. 3 ст. 6 ЦК інакше визначити місце названих вище документів Міжнародної торгової палати у системі актів, що регулюють відповідні відносини.

4. Відмовляючи у позові про стягнення з платника за векселем, який прострочив здійснення платежу за векселем, грошових сум відповідно до ч. 2 ст. 625 ЦК, суд посилався на те, що зазначена стаття не може застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки вони врегульовані спеціальним вексельним законодавством. Але це правильно тільки в частині процентів. П. 2 ст. 48 Уніфікованого закону про переказний вексель та простий вексель[145] передбачає право держателя векселя вимагати сплати шести відсотків річних від дня спливу встановленого строку платежу за векселем до дня фактичного здійснення платежу. Ця спеціальна правова норма підлягає переважному застосуванню перед правовою нормою, яка встановлена ч. 2 ст. 625 і яка визначає проценти в розмірі трьох процентів річних. Крім того, ч. 2 ст. 625 ЦК передбачає можливість встановлення законом іншого розміру процентів. Якщо інший розмір процентів може бути встановлений законом, то тим більше він може бути встановлений міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого для України надана Верховною Радою.

Але ж ч. 2 ст. 625 ЦК передбачає також індексацію заборгованості за грошовим зобов’язанням. Ця правова норма не є несумісною з правовою нормою, що передбачена п. 2 ст. 48 Уніфікованого закону про переказний вексель та простий вексель та передбачає сплату процентів у разі прострочення платежу за векселем, тому саме посилання на те, що наслідки прострочення платежу за векселем встановлюються вексельним законодавством, є недостатнім для висновку про те, що при простроченні платежу за векселем індексація заборгованості не здійснюється. На обґрунтування неприпустимості індексації простроченого платежу за векселем треба було спочатку констатувати сумісність (можливість одночасного застосування) процентів, передбачених п. 2 ст. 48 Уніфікованого закону про переказний вексель та простий вексель, і індексації заборгованості за грошовим зобов’язанням. Потім треба зробити висновок від протилежного із ст. 48 Уніфікованого закону, констатувати, що правові норми, виявлені за допомогою такого висновку, не можуть конкурувати з іншими правовими нормами, але тільки тоді, коли йдеться про правові норми одного й того ж ієрархічного рівня. У даному випадку йдеться про конкуренцію між правовими нормами, що встановлені нормативно-правовими актами різної юридичної сили. Правові норми, що встановлені актом вищої юридичної сили (у даному випадку — міжнародним договором України), підлягають переважному застосуванню перед нормами, встановленими актом меншої юридичної сили (в даному випадку — законом). Отже, правова норма, яка випливає із ст. 48 Уніфікованого закону і відповідно до якої прострочення платежу за векселем не тягне інших несприятливих для платника наслідків, крім тих, що встановлені названою статтею, підлягає переважному застосуванню перед правовою нормою, яка текстуально закріплена в ч. 2 ст. 625 ЦК і яка передбачає індексацію заборгованості за грошовим зобов’язанням.

§ 38. Надання правовим нормам меншої юридичної сили здатності конкурувати з нормами вищої юридичної сили

Слід враховувати, що першочергове значення системних ієрархічних зв’язків між нормативно-правовими актами для вирішення колізій в законодавстві не виключає переважного застосування спеціальних норм, встановлених підзаконними актами, якщо це передбачено спеціальною правовою нормою, встановленою законом.

1. У Конституції чітко розрізняються випадки, коли певні винятки із загальних правил, встановлених Конституцією, можуть встановлюватись тільки Конституцією (наприклад, частина перша ст. 64), і випадки, коли такі винятки можуть встановлюватись законом (наприклад, ст. 33). Передбачається також встановлення винятків із загальних конституційних норм Конституцією, міжнародними договорами України і законами (наприклад, ст. 26 Конституції). Оскільки у наведених тут випадках сам конституцієдавець уповноважив законодавчий орган встановити винятки із загальних конституційних норм, ці норми-винятки підлягають переважному застосуванню перед конституційними нормами, до яких додане застереження про можливість встановлення законами норм-винятків.

Зазначені норми-винятки підлягають переважному застосуванню перед відповідними конституційними нормами не тому, що вони є спеціальними. Такі норми-винятки мають конституційну оболонку, а тому за юридичною силою вони прирівнюються до правових норм, що встановлюються Конституцією. Зазначенням на можливість встановлення іншого законами конституцієдавець формулює бланкетну конституційну норму, уповноважуючи одночасно законодавця наповнити цю норму змістом. Тому переважне застосування встановлених законами норм-винятків перед конституційними нормами, що передбачають можливість встановлення норм-винятків, не порушує субординацію нормативно-правових актів і не може свідчити про перевагу правила «lex spesialis derogat generali» над правилом «lex superior derogat inferiori».

2. Законами також часто передбачається можливість встановлення актами законодавства норм-винятків із загальних законодавчих норм. При цьому законодавець чітко розрізняє терміни «закон» і «законодавство». Так, відповідно до ч. 2 ст. 290 ЦК «взяття органів та інших анатомічних матеріалів з тіла фізичної особи, яка померла, не допускається, крім випадків і в порядку, встановлених законом». Відповідно до ст. 323 ЦК «ризик випадкового знищення та випадкового пошкодження (псування) майна несе його власник, якщо інше не встановлено договором або законом». У той же час ч. 2 ст. 530 ЦК («якщо строк (термін) виконання боржником обов’язку не встановлений або визначений моментом пред’явлення вимоги, кредитор має право вимагати його виконання у будь-який час. Боржник повинен виконати такий обов’язок у семиденний строк від дня пред’явлення вимоги, якщо обов’язок негайного виконання не випливає із договору або актів цивільного законодавства») встановлює правило, яке застосовується, якщо інше не встановлено, зокрема актами законодавства. Положення ч. 2 ст. 538 ЦК («при зустрічному виконанні зобов’язання сторони повинні виконувати свої обов’язки одночасно, якщо інше не встановлено договором, актами цивільного законодавства, не випливає із суті зобов’язання або звичаїв ділового обороту. Сторона, яка наперед знає, що вона не зможе виконати свого обов’язку, повинна своєчасно повідомити про це другу сторону») також застосовується, якщо інше не встановлено, зокрема актами цивільного законодавства. У цих двох останніх випадках правові норми-винятки, які встановлені підзаконними актами і які конкурують з базовими правилами ч. 2 ст. 530 ЦК, ч. 2 ст. 538 ЦК, підлягають переважному застосуванню перед базовими правилами, встановленими цими законодавчими положеннями.

Господарський кодекс у низці випадків передбачає застосування Цивільного кодексу до майнових відносин у сфері господарювання за умови, що відповідні відносини не врегульовані не тільки Господарським кодексом чи іншими законодавчими актами, а й будь-якими нормативно-правовими актами. У такий спосіб правовим нормам, що встановлені підзаконними актами, надається перевага при правозастосуванні перед правовими нормами, що встановлені Цивільним кодексом. Так, відповідно до ч. 2 ст. 305 ГК «у частині, не врегульованій нормативно-правовими актами, зазначеними у цій статті, до агентських відносин можуть застосовуватися відповідні положення Цивільного кодексу України, якими регулюються відносини доручення».

3. Правові норми, що передбачають можливість встановлення підзаконними актами норм-винятків із загальних законодавчих правил інколи формулюються недостатньо визначено. І все ж немає підстав заперечувати, що така можливість не передбачена, наприклад, частиною четвертою ст. 1 Закону «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб»: «Особливості відносин, що виникають у зв’язку з формуванням і розміщенням державного замовлення на висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації, випуском видавничої продукції на умовах державного замовлення, поставками (закупівлею) для пріоритетних державних потреб сільськогосподарської продукції, продовольства, озброєння та військової техніки, підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб, а також інших спеціально визначених (специфічних) товарів, регулюються окремими актами законодавства України». Встановлені такими актами законодавства правові норми підлягають переважному застосуванню перед правовими нормами, що встановлені положеннями названого Закону.

§ 39. Ієрархія правових норм і засада правової визначеності

Услід за частиною другою статті 19 Конституції, що покладає на державні органи, органи місцевого самоврядування обов’язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законом, процесуальні кодекси (ч. 2 ст. 8 ЦПК, п. 2 ч. 1 ст. 9 КАС) приписують застосовувати «інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України». Але вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції до набрання чинності Законом «Про центральні органи виконавчої влади» виконувались далеко не завжди. Міністерство юстиції України за таких умов з метою уникнення ситуацій правової невизначеності здійснювало державну реєстрацію підзаконних нормативно-правових актів, хоч би вони і були видані на підставі повноваження, наданого не Конституцією або законами, а Указом Президента України чи постановою Кабінету Міністрів. У свою чергу суди з тією ж метою уникнення ситуацій правової невизначеності застосовують такі акти.