Розділ I Загальні засади

Таким чином, вже після прийняття і введення у дію Конституції України створена міцна законодавча база, яка вочевидь дає можливість гарантувати збереження незалежності, територіальної цілісності і суверенітету нашої держави.

Стаття 18.

Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Стаття 18 є єдиною в Конституції України, яка безпосередньо регулює конституційні засади зовнішньої політики України. Конституція встановлює мету зовнішньої політики України — забезпечення національних інтересів і безпеки України, а також жорстко обмежує засоби досягнення цієї мети — «шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права».

Враховуючи особливу важливість зовнішньополітичної діяльності для існування держави, Конституція України встановлює жорсткі обмеження щодо регулювання зовнішньої політики. Згідно з п. 9 ст. 92 Конституції України «засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи» визначаються виключно законами України». 1 липня 2010 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики». Окремі питання здійснення зовнішньої політики України регулюються Законом України «Про основи національної безпеки України», Законом України «Про міжнародні договори України». Не можна принизити значення Декларації про державний суверенітет України від 16.07.1990 р. та Акту проголошення незалежності України від 24.08.1991 р. які заклали підвалини конституційних засад зовнішньої політики України.

України є миролюбною державою. Відповідні зобов’язання вона взяла на себе згідно із Статутом ООН, який підписала як держава — засновниця Організації у 1945 р. Під твердження миролюбності зовнішньої політики України було закріплене у першому правовому акті незалежної України — Декларації про державний суверенітет України: «Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах» (ч. 2 ст. X).

Зовнішньополітична діяльність України — це офіційна діяльність, яку здійснюють від імені України уповноважені органи української держави і яка спрямована на виконання зовнішньої функції держави. Тому суб’єктом прав і обов’язків за ст. 18 Конституції України є виключно державні органи України, їх посадові особи, уповноважені на здійснення таких функцій за законом чи спеціальними повноваженнями, а також інші особи, яким надано офіційні повноваження представляти інтереси України в складі офіційних делегацій України на міжнародних переговорах, у міжнародних організаціях, на міжнародних конференціях тощо.

У сфері офіційних міжнародних відносин Україна виступає як єдиний суб’єкт і тому зовнішньополітична діяльність України є єдиною і неподільною. Всі уповноважені органи української держави та уповноважені особи здійснюють цю діяльність виключно від імені держави в цілому. Згідно з Конституцією України повноваженнями у сфері зовнішньої політики наділені Президент України (ст. 102, пп. 1—5, 17, 19, 20, 26 ст. 106), Верховна Рада України (пп. 5,8,9,14,23, 32 ст. 85), Кабінет Міністрів України (пп. 1, 7, 8 ст. 116). Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пп. З, 4, 5, 17 ст. 106, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання (ч. 4 ст. 106).

Певну конкретизацію реалізації повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України здійснено у Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»:

«Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні — шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, внесення у разі потреби змін до цього Закону, законодавчого регулювання відносин, спрямованого на впровадження засад внутрішньої та зовнішньої політики у відповідних сферах, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України здійснення парламентського контролю;

Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина — шляхом звернення із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в яких пропонується визначення, коригування засад внутрішньої і зовнішньої політики з урахуванням внутрішнього і зовнішнього становища України, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, керівництва у сферах національної безпеки і оборони держави, реалізації права законодавчої ініціативи, зокрема щодо внесення змін до цього Закону, застосування права вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів, у тому числі з підстав їх невідповідності визначеним цим Законом засадам внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України, видання на виконання Конституції і законів України указів та розпоряджень;

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади — шляхом забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, спрямованої на реалізацію засад такої політики, забезпечення розроблення з метою реалізації цих засад у відповідній сфері проектів законів та інших нормативно- правових актів, проведення експертизи таких проектів на відповідність засадам, визначеним цим Законом, здійснення координації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та спрямування її на забезпечення реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією та законами України, реалізації права законодавчої ініціативи та видання в межах своєї компетенції постанов і розпоряджень» (ч. 3 ст. 12).

Повноваженнями у сфері зовнішньополітичної діяльності України наділені також Рада національної безпеки і оборони України, центральні органи виконавчої влади (міністерство закордонних справ, міністерство економіки та ін.) Деякі зовнішньополітичної повноваження, такі як укладення міжвідомчих міжнародних договорів у сфері своєї компетенції, мають інші центральні органи виконавчої влади. За межами України зовнішньополітичну діяльність від імені України здійснюють її зарубіжні органи зовнішніх зносин — дипломатичні представництва, консульські представництва. Президент України має право створювати постійні чи тимчасові офіційні делегації (спеціальні місії) України для участі в засіданнях міжнародних організацій, конференцій, ведення переговорів тощо. Під час виконання цих повноважень спеціальна місія також здійснює в межах наданих повноважень зовнішньополітичну діяльність від імені України. Органи місцевого самоврядування можуть брати участь у зовнішньополітичній діяльності України за дорученням уповноважених органів української держави та в межах своєї компетенції.

Згідно із Законом України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» повноваження щодо визначення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики також здійснюють: «центральні та місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи — шляхом участі в межах своєї компетенції у формуванні та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики у відповідній сфері, розроблення в межах наданих повноважень проектів законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію засад внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених законодавством; органи місцевого самоврядування — шляхом вирішення в межах Конституції і законів України питань місцевого значення у відповідних сферах внутрішньої політики та у сфері зовнішньоекономічної діяльності» (ч. 3 ст. 12) У реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики беруть участь політичні партії, громадські організації у порядку, передбаченому законом (ч. 4 ст. 12).

Важливим є питання виконання у сфері зовнішніх зносин представницьких функцій. Згідно з Конституцією України «Президент України є главою держави і виступає від її імені» (ст.102). На практиці одній особі дуже важко здійснювати всі зовнішньополітичні представницькі функції. Тому у міжнародному праві визнається, що представницькі функції крім президента держави без спеціального доручення можуть також виконувати голова кабінету міністрів (уряду), міністр закордонних справ і голова дипломатичного представництва у відповідній державі. Так, відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України» Президент України, Прем’єр-міністр України і Міністр закордонних справ України мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Глава дипломатичного представництва України в іноземній державі або глава представництва України при міжнародній організації має право вести без спеціальних повноважень переговори про укладення міжнародного договору, підготовку тексту міжнародного договору та його прийняття з державою акредитації або в рамках відповідної міжнародної організації (ст. 6).

Конституційна мета забезпечення національних інтересів і безпеки України пов’язана з необхідністю законодавчого визначення цих понять. Поняття національних інтересів згідно з Конституцією України слід розуміти як пов’язану з існуванням держави найвищу цінність, крізь призму якої здійснюється зовнішня політика України. Згадка про забезпечення національної безпеки України безумовно має на меті не лише військову безпеку, а і безпеку економічну, екологічну тощо. Відповідні акти національного законодавства визначають необхідні пріоритети, з урахуванням яких повинна здійснюватися зовнішня політика (наприклад, Постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.).

Вимога підтримання «мирного співробітництва» перш за все означає для України безумовну відмову від загрози силою у міжнародних відносинах. Але це також означає, що Україна повинна не лише спостерігати за світовими подіями, а й активно сприяти підтриманню миру у своїй зовнішньополітичній та міжнародно- правовій позиції. Так, відповідно до Статуту ООН на держави- члени покладено обов’язок «(1) підтримувати міжнародний мир і безпеку та з цією метою вживати ефективні колективні заходи для запобігання або усунення загрози миру, а також придушення актів агресії чи інших порушень миру, здійснювати мирними засобами, у згоді з принципами справедливості й міжнародного права, владнання або вирішення міжнародних спорів або ситуацій, що можуть привести до порушення миру» (ст.1). Звідси виникає право України брати участь у миротворчих операціях ООН, у тому числі із залученням Збройних Сил України. Повноваженням схвалювати рішення «про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави» наділена Верховна Рада України (п. 23 ст. 85 Конституції України).

Конституційна вимога підтримувати мирне співробітництво не створює для України перешкод для зміцнення своєї обороноздатності, міжнародної співпраці у військовій сфері. Згідно із Статутом ООН кожна держава має право на індивідуальну і колективну самооборону. Тимчасове перебування підрозділів іноземних збройних сил на території України в межах військового співробітництва України з іншими державами та міжнародними організаціями можливо виключно за згодою Верховної Ради України, яка уповноважена схвалювати рішення «про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України» (п. 23 ст. 85 Конституції України).

Конституційне закріплення прихильності української зовнішньої політики «загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права» є принципово важливим для характеристики зовнішньоекономічної діяльності України. Ця норма випливає з більш загальної норми Декларації про державний суверенітет України про обов’язок мати національне право, яке відповідає загальновизнаним нормам міжнародного права: «Українська РСР визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права» (ч. 3 ст. X). Тим самим Конституція України залишається прихильною проголошеній у Декларації про державний суверенітет України доктрині «загальновизнані норми міжнародного права є частиною права України».

Конституція вживає міжнародно-правовий термін «загальновизнані принципи міжнародного права», який у міжнародному праві не має чіткого легального змісту, але і у міжнародно-правових документах цей вислів застосовується досить часто. У міжнародно- правовій доктрині загальновизнаними вважають загальні (універсальні) принципи і норми, які сприйняті міжнародною спільнотою як обов’язкові, імперативні, відмовитися від яких можна лише за загальною згодою шляхом заміни на нову імперативну норму. Загальновизнані норми становлять основу загального (універсального) міжнародного права і стосуються найбільш важливих сторін міжнародних відносин. Загальновизнані норми мають передусім звичаєво-правову природу, і саме як такі мають найбільш широке поширення та визнання. Одночасно ці норми мають і договірно-правове закріплення, що дозволяє конкретизувати їх зміст у міжнародному праві. Міжнародний правопорядок ґрунтується на дотриманні загальновизнаних принципів і норм. Вичерпно окреслити коло загальновизнаних норм міжнародного права дуже важко, тому що навіть у доктрині немає такого повного переліку. Але і практика, і доктрина визнають певне коло міжнародно-правових норм, що безумовно мають характер загальновизнаних.