Розділ «Глава II Сучасний стан законодавства України та проблема його тлумачення»

За викладених умов потрібна державна програма викорінювання імітації та заміни її раціональною організацією суспільства та напруженою творчою працею. На цьому шляху будуть знайдені засоби побудови правової держави в Україні та утвердження принципу верховенства права, що розуміється не тільки як примусове забезпечення панування права, а і як формування правосвідомості, що ґрунтується на цьому принципові.

§ 11. Невиправдана ускладненість актів законодавства

Невиправдана ускладненість актів законодавства проявляється як в ускладненості текстів нормативно-правових актів, так і в штучному ускладненні суспільних відносин правовими засобами. Наглядним прикладом цієї негативної тенденції є Закон «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень». З часів царя Хамурапі, а може, — і раніше, норми цивільного права слугували забезпеченню стабільності цивільних відносин. Так надалі було завжди. В Україні теж, якщо укладався договір найму (оренди) рухомого майна чи договір про передання кредитором свого права іншій особі, то такі договори підлягали виконанню, що забезпечувалось нормами, які регулюють цивільні, цивільно-процесуальні відносини та відносини в процесі виконавчого провадження. Названий вище Закон також не виключає такого забезпечення, але переважно стосовно тих із обтяжувачів (кредиторів), яким цей Закон надає пріоритет, тобто тим особам, які першими зареєстрували обтяження відповідного рухомого майна (предмета найму, чи права, яке передається). Не було ніякої необхідності в запровадженні реєстрації, принаймні такого роду обтяжень, які тут названі. Навіть саме віднесення передання права кредитором іншій особі на підставі правочину до категорії обтяжень не мало будь-якого сенсу. Але це зроблено. Відповідні вимоги Закону «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень» переважно не виконуються. Учасники цивільного обороту вважають за більш прийнятне взяти на себе ризик невиконання їхніми контрагентами своїх зобов’язань, ніж виконувати занадто жорсткі вимоги зазначеного Закону.

Процедура позасудового звернення на предмет забезпечувального обтяження, навіть якщо цей предмет знаходиться у обтяжувача, також невиправдано ускладнює суспільні відносини. Але законодавець, прийнявши названий Закон, визнав таке ускладнення необхідним.

Що стосується ускладненості тексту цього Закону, то вона характеризує більшість його положень. Якщо навіть багато разів перечитати Закон «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень», то трудно зрозуміти, хто є обтяжувачем рухомого майна, переданого власником іншій особі на підставі договору найму (оренди), — тільки наймач чи також і наймодавець.

Невиправдана ускладненість тексту особливо характерна для актів податкового законодавства.

Ускладненість актів законодавства полягає і у відході від традиційної структури статей законів, яка передбачала наявність в них частин та пунктів. При цьому статті законів були невеликі за обсягом, мали свої заголовки, що забезпечувало зручність у користуванні відповідними законами та давало можливість учасникам дискусії, особливо — в суді, посилатись на акт законодавства, що підлягає застосуванню. Тепер намітилась тенденція до багатократного збільшення обсягу статей законів, включення до структури статей нумерованих частин, які позначаються в законах то як частини, то як пункти. У свою чергу ці частини поділяються на нумеровані пункти, підпункти з дужками або без дужок. Підпункти часто поділяються на абзаци. Складається враження, що такі закони писали не для співвітчизників, а для іноземних загарбників на випадок, якщо вони завоюють Україну та спробують здійснювати управління завойованою територією на підставі законів, які тут застосовувались в період суверенності України.

§ 12. Посилення суперечностей між положеннями актів законодавства

Ця негативна тенденція (посилення суперечностей) особливо проявилась у змісті Цивільного кодексу і пов’язана із включенням до цього акту законодавства численних загальних і спеціальних положень, яких не було в раніше чинному Цивільному кодексі 1963 р.. Так, до ч. 2 ст. 216 ЦК включене загальне положення, відповідно до якого «якщо у зв’язку із вчиненням недійсного правочину другій стороні або третій особі завдано збитків та моральної шкоди, вони підлягають відшкодуванню винною стороною». Щоб пояснити, як же співвідноситься це положення із спеціальними правилами про наслідки недійсності окремих видів правочинів, необхідно здійснити дуже складний аналіз з використанням методологічного інструментарію, яким ніхто не володіє. За наявності загальних правил про правові наслідки порушення зобов’язання (ст. 610-625 ЦК) до цього Кодексу включаються численні спеціальні правила про наслідки порушення окремих видів зобов'язань — укласти основний договір на підставі попереднього договору (ч. 2 ст. 635 ЦК), передати проданий товар (ст. 665 ЦК), належне оплатити роботу, виконану за договором підряду (ст. 886 ЦК), здійснити платіж за чеком (ст. 1106 ЦК) тощо. Як співвідносяться згадані загальні та спеціальні правила, — це мала б пояснити методологія тлумачення актів законодавства. Але її на цей час немає. Особливо трудно зрозуміти співвідношення ч. 3 ст. 1212 ЦК про наслідки набуття чи збереження майна без достатньої правової підстави з положеннями про повернення виконаного за недійсним правочином, витребування манна власником із чужого незаконного володіння, повернення виконаного однією із сторін у зобов’язанні, відшкодування шкоди особою, яка незаконно набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи.

§ 13. Стан юридично-технічної опрацьованості актів законодавства

Якщо у випадку з Конституцією названі вище негативні тенденції в розвитку законодавства виправдовуються її характером як значною мірою результату політичного компромісу, то в інших випадках недостатня юридично-технічна опрацьованість актів законодавства не пов’язана з впливом політичних чинників на правотворчий процес. Чинником, що обумовлює зазначені негативні тенденції в розвитку вітчизняного законодавства, є відсутність прагнення до належного опрацювання і наукового обґрунтування правотворчих рішень, які приймаються. відсутність науково обґрунтованої технології законодавчого процесу. Про це незручно говорити, бо дуже вже поважні люди є відповідальними за неналежну організацію законодавчого процесу. Але ж і не говорити не можна, бо це є хворобою, на яку страждає голова, тож і весь організм (суспільний) хворіє. По суті, акти законодавства розробляються і опрацьовуються на рівні здорового глузду. Певною мірою не виправдовується схильністю юридичної науки до дослідженні абстрактно-академічної проблематики і навіть до схоластичних дискусій. Як писав сто років тому Є. В. Васьковський, відомі такі коментарі і монографії, що були створені за допомогою одних тільки ножиць і клею[17]. Але ж поряд з таким негативним явищем юридична наука не позбавлена і ознак конструктивності, виваженості і навіть глибини. Цей резерв у процесі правотворчості використовується дуже мало.

Інша проблема забезпечення наукового рівня законодавства — це необхідність розробки і опрацювання актів законодавства на гранично високому інтелектуальному рівні, який можливий за даних умов. Про це взагалі не прийнято говорити. Прийнято говорити про професіоналізм народних депутатів, про кількість законопроектів, які вони внесли до Верховної Ради, хоч усім є зрозумілим рівень нещирості та несправедливості оцінки вітчизняних парламентаріїв як професіоналів законотворчості. Треба говорити правду. У такий спосіб створюються умови для прийняття адекватних ситуації рішень. Правда ж полягає в тому, що у діяльності Верховної Ради України політична складова отримала домінуючу роль. Інтелектуальна складова зайняла своє скромне місце і позбавлена будь-якої можливості довести, що таке співвідношення політичної і інтелектуальної складових у діяльності Верховної Ради до добра не приведе.

Викладені обставини ведуть до того, що продукція, яку випускають правотворчі органи, переважно має бути оцінена як брак. Ця оцінка стосується законів, а підзаконних актів — і поготів. Якщо виключити брак у діяльності законодавчого органу, то це позитивно вплинуло б і на правотворчу діяльність інших державних органів.

Конкретні недостатньо опрацьовані положення законодавчих актів неможливо перерахувати. Деякі з них аналізуються в подальшому. Тут наведемо лише окремі приклади. Перш за все звернемось до Цивільного кодексу, оскільки цей законодавчий акт є значно краще опрацьованим, ніж інші.

Багаторічна робота над проектом Цивільного кодексу не допомогла уникнути помилки уже в його статті першій, де в першій частині слова «цивільні відносини» неправильно поставлені в середині тексту, що привело до спотворення змісту відповідного правового припису (слова «цивільні відносини» належало поставити в кінці ч. 1 ст. 1 ЦК). У цій же частині допущене невдале розташування слів у словосполученні «особисті немайнові і майнові відносини», що дає підстави для висновку про те, що існує таке явище як «особисті майнові відносини». Якщо законодавство і надалі буде так розвиватись, то скоро помилки будуть зустрічатись у назвах нормативно-правових актів (до речі, назви деяких дисертацій на здобуття наукового ступеню доктора юридичних наук вийшли із підпорядкування нормам української мови і законам логіки. Отже, приклади, яким можуть послідувати правотворчі органи, наука уже дала). Далі: у ч. 1 ст. 707 ЦК вживалось слово «неналежної» (якості) замість слова належної (цю помилку виправили на восьмому році чинності Цивільного кодексу[18]; у ч. 2 ст. 900 ЦК написано «якщо договором встановлено», хоч, за логікою речей, треба було написати «якщо договором не встановлено»; речення, що викладається в ч. 5 ст. 1122 ЦК, не виражає закінченої думки, являє собою набір слів. Особливо вражає ст. 900 ЦК, бо вона практично повністю співпадає із ст. 777 ЦК Російської Федерації, в якій теж помилково пропущена частка «не». Це свідчить про те, що українські законодавці запозичували російський текст, а росіяни, мабуть, спеціально допустили помилку, щоб показати рівень законотворчості в Україні.

Один раз законодавець помилився і замість формулювання «120 відсотків облікової ставки Національного банку України», написав «120 відсотків річних облікової ставки Національного банку України» (п. 16.4.1 ч. 16.4 ст. 16 раніше чинного Закону «Про порядок погашенні зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними сітьовими фондами»). Помилка перетворила відповідний законодавчий текст у безглуздий набір слів. Але в подальшій законодавчій діяльності вона була відтворена у ст. 19 Закону «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» при внесенні змін до нього Закону Законом від 6 жовтня 2005 р. Пізніше цей набір слів був включений, зокрема до ст. 129 Податкового кодексу. Нетрудно догадатися, як були допущені наведені помилки. Проект Податкового кодексу був скомпонований із чинних законів, тексти яких були включені до проекту Податкового кодексу як його розділи, а опрацьовувались (несумлінно) лише положення, що об’єднували чинні закони в один кодифікований законодавчий акт.

Недостатньо опрацьованим є Господарський кодекс. Власне, це, а не критичне ставлення значної частини науковців до самої ідеї господарського права, обумовило ініціативу скасувати цей Кодекс, що була свого часу підтримана Міністерством юстиції. Недостатня спрацьованість Господарського кодексу призвела до невизначеності тих його положень, що належать до категорії фундаментальних. Нарешті наведемо цитату із Закону «Про вирішення питання щодо заборгованості суб'єктів господарської діяльності, які застосовують особливі умови оподаткування, обліку та звітності, у зв’язку з неперерозподілом Державним казначейством України частини податків до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття протягом 2004 року — І кварталу 2005 року»: «Цей Закон регулює суперечності, які виникли при прийнятті Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23 грудня 2004 року № 2285-IV та Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 25 березня 2005 року № 2505-IV у суб’єктів господарської діяльності, які застосовують особливі умови оподаткування, обліку та звітності щодо сплати внесків до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття і виникнення у них заборгованості». Зрозуміло, що скрізь працюють люди, і після гарного обіду напружувати інтелект, психіку і нерви хочеться не дуже. І все ж оприлюднювати закон, «який регулює суперечності, які виникли при прийнятті Закону... у суб’єктів господарської діяльності... щодо сплати внесків...» — це занадто недбало навіть для вітчизняної законодавчої практики. Тим більше, що такий, якщо можна так сказати, стиль має продовження в п. 2 ст. 4 «Прикінцеві положення» того ж Закону: «Цей Закон регулює правовідносини, які виникли у зв’язку з дією норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23 грудня 2004 року № 2285-IV». Звичайно, треба враховувати, що навіть у науці висловлювання «закон регулює правовідносини» стало звичним. Але ж якось треба піднімати рівень і правотворчості, і наукових досліджень.

Недостатню опрацьованість законопроектів виправдовують тим, що йде процес становлення незалежності Української держави, для якого характерне бурхливе оновлення законодавства, що в свою чергу перешкоджає ретельному опрацюванню законопроектів: з одного боку, є нагальна суспільна потреба в оновленні законодавства, з іншого — бракує часу, досвіду і коштів. Але ж на двадцять другому році незалежності України пора б уже відмовитись від такого роду аргументів. Або суспільство в цілому і причетна до правотворчості еліта усвідомлять значення актів правотворчості як засобів упорядкування (раціоналізації) суспільних відносин і знайде шляхи рішучого вдосконалення правотворчості, або треба шукати якісь інші шляхи розвитку.

У зв'язку з викладеним не можна замовчувати проблему непрофесійного втручання в законотворчий процес. Народних депутатів не можна позбавити права вносити свої пропозиції до законопроектів, оговорюються у Верховній Раді, але без професійної оцінки і без професійного доопрацювання такі пропозиції не повинні включатись до законопроектів.

Тут були наведені деякі конкретні приклади непрофесійної підготовки та непрофесійного доопрацювання законопроектів. Якби була впевненість в тому, що є достатня кількість читачів, яких цікавить законопроектний брак, то можна було б навести тут принаймні десятки тисяч прикладів такого браку.