Розділ VI Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Змістовне наповнення компетенції Кабінету Міністрів України знаходиться у фокусі соціально-політичних та соціально-економічних інтересів, адже воно є залежним від політично узгодженого рішення щодо моделі форми державного правління, типу відносин державної виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, необхідної ролі держави в економіці перехідного періоду як у періоди економічного зростання, так і в кризові періоди. За великим рахунком увазі мають піддягати також і суспільно- державні трансформаційні завдання, необхідність ефективного реагування на екологічні, демографічні, міграційні, ресурсні виклики і кризи тощо. Разом з тим досить гострою залишається проблема додержання конституційної законності в діяльності Кабінету Міністрів та відповідальності за її результати.

У цьому сенсі не випадково, що існуюча конфігурація компетенції Кабінету Міністрів України за чинної Конституції України 1996 р. стала, з одного боку, предметом трансформації внаслідок конституційної реформи 2004 р., а з іншого — предметом повернення до попереднього стану внаслідок рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010.

На жаль, названі зміни в обох напрямках були викликані в першу чергу обставинами політичної боротьби, а не проблемою підвищення ефективності державного керівництва суспільним розвитком у загальнонаціональних інтересах.

Слід також зазначити, що зміст компетенції Кабінету Міністрів України є продуктом певних концептуальних позицій авторів, що розробляли проект Конституції України в середині 90-х рр. минулого століття, і які до певної міри сьогодні можуть розглядатися як окремий етап розвитку конституційної доктрини. У той же час на початку другого десятиліття XXI ст., враховуючи наслідки фінансово-економічної кризи 2008—2009 рр., прискорення процесу глобалізації, що супроводжується також загостренням цілої низки суспільно-економічних та інших проблем, безпосередньо зачіпаючих українське суспільство, а також враховуючи накопичений досвід державного менеджменту в умовах незалежності української держави, зміст ст. 116 Конституції України сьогодні може оцінюватись до певної міри критично.

Слід зазначити, що формування законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України відбувалося досить непослідовно, що також свідчить про складність проблеми та необхідність суспільно-політичної узгодженості інтересів на більш високому рівні політичного діалогу. Так, у країні за період часів незалежності до 2007 р. взагалі не було прийнято поточного закону, що мав би своїм завданням комплексно врегулювати широке коло повноважень Уряду України. Навіть після прийняття Конституції України у 1996 р., коли було створено конституційно-правову базу законодавчого забезпечення його діяльності, такий Закон було прийнято лише у 2007 р. Звичайно, що у фрагментарному форматі ті чи інші повноваження Кабінету Міністрів України отримували нормативно-правову фіксацію до і після 1996 р., але переважно у законах галузевої приналежності, значна кількість яких, до речі, є чинними і сьогодні. Слід враховувати також і той факт, що чинна редакція Закону України «Про Кабінет Міністрів України» вже є третьою і, як уявляється, не останньою. У відповідності до ст. 120 Конституції України «організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». На жаль, у цій конституційно-правовій нормі не тільки не міститься посилання на необхідність прийняття окремого комплексного закону про Уряд, що мав би статус конституційного, зважаючи на високе суспільне значення цього об’єкта правового регулювання, але не міститься і вказівки на необхідність прийняття окремого комплексного поточного закону або спеціальних законів, враховуючи й інші ланки державної виконавчої влади. Адже необхідність комплексного закону, власне кодифікаційного акта, є очевидною, що дозволило б уникнути конкуренції та колізій відповідних правових норм, що є фактично запрограмованими в умовах паралельного існування цілої низки джерел із сумісним предметом регулювання. Слід зазначити, що цитоване положення ст. 120 Конституції України дозволяє існувати поряд із Законом України «Про Кабінет Міністрів України» також іншим поточним галузевим законам, якими врегульовуються окремі повноваження Уряду.

Аналіз конституційно-правових положень ст. 116 Конституції України має враховувати також і системно-структурну природу Конституції України як кодифікованого джерела норм конституційно-правового регулювання. Адже дійсно ціла низка функцій-повноважень Уряду України є складовою процесу його взаємодії з іншими органами державної влади і, зокрема, з Президентом України та Верховною Радою України. Таким, наприклад, є положення ст. 116 Конституції України щодо розробки Кабінетом Міністрів України проекту закону «Про Державний бюджет України», яке кореспондує, зокрема, п. 4 ст. 85 Конституції України, а саме повноваженню Верховної Ради України затверджувати Державний бюджет України та вносити зміни до нього. Аналогічний зв’язок можна встановити також і між п. 4 ст. 116 Конституції України щодо розроблення Кабінетом Міністрів України загальнодержавних програм економічного розвитку та їх затвердженням Верховною Радою України на підставі п. 6 ст. 85 Конституції України. Можна також встановити прямий зв’язок між змістом ст. 116 Конституції України, якою, і це важливо підкреслити, надано відкритий перелік функцій Уряду, та п. 15 ст. 106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, приводячи таким чином до внутрішньоструктурної зміни акцентів у предметі відання та конфігурації повноважень Кабінету Міністрів України тощо.

Системно-структурні зв’язки можна встановити також і між функціями-повноваженнями Кабінету Міністрів України та положеннями норм Конституції України, що містяться в її розділі XI «Місцеве самоврядування», зокрема в частині реалізації міжбюджетних відносин, реалізації органами місцевого самоврядування та делегованих повноважень, передбачених ст. 143 Конституції України тощо.

У той же час положення Конституції України, що визначають основи суспільного ладу у відповідності до розділу І «Загальні засади», необхідно визнати базовими, визначальними для встановлення змісту конституційно-правового регулювання діяльності вищих органів державної влади і, зокрема, Кабінету Міністрів України. Такими є фактично всі без винятку норми названого розділу і особливо ті, якими Україна визначається як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава, а її найвищою соціальною цінністю — людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека. Надзвичайне значення мають і принципи організації суспільного життя, такі як відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, принцип поділу державної влади на окремі її гілки, принцип верховенства права, політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, засади правового порядку в Україні, захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення економічної та інформаційної безпеки як найважливіших функцій держави тощо.

Так, уст. 17 Конституції України визначено пріоритетне значення окремих функцій держави по відношенню до інших. Таким чином, це положення прямо стосується Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Серед його функцій-повноважень, що перелічені у ст. 116 Основного Закону, відповідно слід виділити окремі з них як пріоритетні, зокрема «забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності», «здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки...».

Принцип діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб, що зафіксований у ст. 19 Конституції України, зокрема вказуючи на однопорядковість критеріїв законності, а саме «на підставі», «в межах повноважень», «та у спосіб», що передбачені Конституцією та законами України, вимагає прямого їх врахування на рівні конституційно-правового регулювання діяльності, зокрема Кабінету Міністрів України. У цьому сенсі слід виходити із необхідності комплексної урегульованості його компетенції, згідно з якою має бути прямо вказано і на перелік повноважень, і на межі їх застосування, і на способи реалізації цих повноважень. Поточний закон може деталізувати, уточнювати зміст кожного з названих типів правових інструментів, але маючи при цьому на рівні конституційного закону визначеність одночасно з усіма елементами такої «тріади». Слід зазначити, що ст. 116 Конституції України не повного мірою реалізує системно-структурні зв’язки такого роду, що висвітлює певні недоліки законодавчої техніки, що була застосованою.

Аналіз змісту положень ст. 116 Конституції України в системно- структурному аспекті передбачає його здійснення не тільки у форматі норм власне конституційно-правового регулювання, але й у вертикальному аспекті, оскільки реальне і детальне наповнення правового регулювання компетенції Кабінету Міністрів України, визначеного у відкритому переліку функцій-повноважень в Основному Законі, отримало подальший розвиток і акцентуацію на найбільш актуальних завданнях Уряду в Законі Україні «Про Кабінет Міністрів України». Таким чином, поточне законодавство, включаючи і цілу низку інших законів України, що фіксують окремі завдання і повноваження Уряду України, є тим нормативно- правовим матеріалом, що сукупно із конституційно-правовим регулюванням дозволяє визначити повну й об’ємну картину правового положення Кабінету Міністрів України та його основної складової — компетенції. У той же час Закон України «Про Кабінет Міністрів України», що був прийнятий у його першій редакції, через 11 років після прийняття Конституції України слід оцінювати в контексті визначення правового положення Уряду не тільки як законодавчий акт, що деталізує, уточнює, забезпечує необхідними процедурами та механізмами реалізацію конституційно-правових положень розділу VI Конституції України, але як такого, що встановлює нові функції-повноваження на підставі п. 10 ст. 116 Конституції України. Слід зазначити, що названий Закон також дозволяє з’ясувати більш сучасне розуміння ролі і функцій Уряду України в системі соціально-політичних та соціально-економічних відносин у порівнянні із доктринальною парадигмою, що існувала в середині 90-х рр. минулого століття на момент прийняття чинної Конституції України. Ураховуючи факт існування вже третьої редакції чинного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р., що хоча і була викликана необхідністю реалізації рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010, яким скасовано конституційну реформу 2004 р., але уособлює майже п’ятнадцятирічну відстань концептуальних уявлень про функціональне навантаження Уряду України в сучасних умовах суспільного розвитку. Ця обставина створює можливість при тлумаченні змісту ст. 116 Конституції України враховувати, так би мовити, у «зворотному порядку» положення поточного законодавства, що є більш детальним та модернізованим. У той же час такий підхід до проблеми встановлення змісту конституційно-правового регулювання слід вважати надзвичайно умовним, адже зрозуміло, що поточне законодавство містить у собі не тільки юридично коректну модернізацію, але і «вмонтовані» в текст корпоративні, партійні, бюрократичні інтереси, законодавчо створені форми реалізації яких, в першу чергу, і мають бути визначені як такі, що не відповідають змісту конституційно-правового регулювання.

Переходячи до безпосереднього розгляду окремих положень ст. 116 Конституції, варто знову зупинитись на особливостях законодавчої техніки викладення відповідних норм. У першу чергу це стосується першого рядка зазначеної статті — «Кабінет Міністрів України», де законодавець не визначив змісту юридичного зв’язку між Кабінетом Міністрів України та функціональними положеннями його компетенції, що викладені далі. Адже різниця правового положення Кабінету Міністрів та різниця в правовій оцінці наслідків його діяльності або бездіяльності є досить відчутною у випадку, якщо зафіксовано, наприклад, «Кабінет Міністрів України зобов’язаний» або «Кабінет Міністрів уповноважений». Зрозуміло, що уповноваження та зобов’язання — це різні базові правові засоби нормативного регулювання. Законодавець, однак, уникає такої визначеності. Можна було б припустити, що така визначеність перенесена ним на рівень кожного окремого пункту ст. 116 Основного Закону, що формулює відповідні види функцій-повноважень, однак і їх розгляд не створює відчуття чіткості, юридичної коректності і відповідальності. Адже маємо цілу низку юридично аморфних словосполучень на кшталт: «забезпечує», «вживає заходів», «спрямовує», «здійснює». Жодне з положень не вказує на завершений соціально-економічний результат діяльності Уряду, що може бути визначений та оцінений за допомогою об’єктивних критеріїв.