Розділ І ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Насправді ж у чинному законодавстві термін "нормативні документи" вживається значно вужче. Так, ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" передбачає, що термін "нормативний документ" охоплює такі поняття, як "стандарт", "кодекс усталеної практики" та "технічні умови" (тобто окремі різновиди нормативних актів зі стандартизації). Законодавство та практика також визнають нормативними документами деякі інші різновиди відомчих нормативно-правових актів: НД у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми), нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя. Посилання на основні НД, що використовуються при регулюванні земельних відносин, наведені у коментарі до ст. 4. На наш погляд, НД є важливим джерелом земельного права, роль якого у подальшому повинна лише зростати. Перспективним напрямком вдосконалення системи земельно-правового регулювання ми вважаємо створення спеціальної підсистеми нормативних документів (землевпорядних НД), що були б безпосередньо спрямовані на регулювання земельних відносин. Саме за допомогою таких землевпорядних НД повинні бути закріплені нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунтів, показники деградації земель та ґрунтів та ін., існування яких на сьогодні задекларовано законодавцем (ст. 165 ЗКУ, ЗУ "Про охорону земель" тощо), і які поки що існують лише у вигляді неофіційних наукових напрацювань[26].

Аналізуючи зміст та форму різних видів НД, можна виділити їх спільні риси. Всі вони, по-перше, належать до відомчих нормативно-правових актів; по-друге, їхній зміст скла­дають зазвичай певні якісні або кількісні показники (нормативи). По-третє, розробка всіх НД здійснюється, як правило, спеціалізованими науковими установами із використанням спеціальних знань у різних галузях науки і техніки, перед затвердженням НД підлягають погодженню із органами державного нагляду та контролю у відповідних сферах.

Слід сказати, що свого часу у правовій доктрині мала місце дискусія про те, чи мають НД правовий характер. Одними авторами обґрунтовувалася думка, за якою такі документи, маючи технічну природу, не містять правових норм, а отже, і не є правовими актами; інші ж автори заперечували такий підхід і визнавали правовий характер НД. У рамках цієї дискусії сторони застосовували чи не всі можливі аргументи, і думка, за якою за стандартами та іншими актами "технічного законодавства" визнавалася нормативно-правова природа, на наш погляд, дістала переконливу перемогу. У працях таких вчених, як Бринчук М.М.[27], Брославський Л.І.[28], Ємельянова М.Б.[29], Колбасов О.С.[30], Новоселов В.Й.[31], Огризков В.М.[32], Опришко В.[33], Парцій Я.Е.[34], Скоромніков К.С.[35], Халап И.А.[36], Хламов І.Т.[37] та інших цілком обґрунтовано було доведено, що стандарти (а за аналогією - й інші акти "технічного зако­нодавства") - це відомчі нормативно-правові акти, що містять правові норми, хай навіть і такі, що мають технічне підґрунтя.

Слід звернути увагу, що, згідно зі ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001 в редакції ЗУ №3164-IV від 01.12.2005, "стандарт — документ, розроблений на основі консенсусу та затвердженні! уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим" (виділення додане). Новела, внесена у 2005 році, стосувалася саме виз­нання необов'язковості стандартів. Варто наголосити, що внесені зміни, по-перше, ніяк не означають необов'язковості НД як таких - положення про необов'язковість стосується саме стандартів; по-друге, дане положення не впливає на обов'язковість абсолютної більшості стандартів - джерел земельного права, оскільки, відповідно до п. 4 розділу VII "Прикінцеві положення" ЗУ "Про стандартизацію", "вимоги державних та інших стандартів, обов'язкові до виконання, є чинними до прийняття відповідних технічних регламентів та інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання". На недотримання вимог нормативних документів передбачені різні види юридичної відповідальності.

Таким чином, НД як джерела земельного права можна визначити як обов'язкові відомчі нормативно-правові акти, крім випадків, коли необов'язковість таких актів прямо встановлена законом.

Також, на наш погляд, заслуговує на окрему увагу питання про юридичну силу вказівок Державного комітету України із земельних ресурсів. П. 6 Постанови Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13.03.1992 було передба­чено, що "нормативні документи і вказівки" комітету, "які не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання ...". В розвиток цієї норми з'явилася практика видання актів Держкомзему України у формі вказівок. Як приклад, можна навести вказівку Держкомзему України "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру" від 16.02.1998 №9[38]. Варто звернути увагу на те, що сфера регулювання цього документа (як і багатьох інших вказівок) не обмежується відносинами в межах відомства, а впливає на права і обов'язки, наприклад, землевпорядних організацій, осіб, на ім'я яких виготовляються правоустановчі документи тощо. На наш погляд, при вирішенні питання про юридичну силу подібних документів (вказівок) слід виходити із того, що, в силу ч. 3 ст. 117 Конституції України, "нормативно-правові акти ... центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом" (за практикою, що склалася, вказівки не реєструються, на відміну від наказів Держкомзему України); згідно із ч. 3 ст. 57 Конституції України, "нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними" (вказівки не доводяться до відома населення в порядку, встановленому для відомчих нормативно-правових актів). Крім того, згадка про можливість видання актів у формі вказівок відсутня у Положенні про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженому ПКМ від 19.03.2008 №224.

Таким чином, акт, виданий поза межами форми, передбаченої Положенням про Держкомзем України, не зареєстрований у встановленому порядку та не доведений до відома населення не може вважатися формально обов'язковим. Отже, він позбавлений юридичної сили і має виключно рекомендаційний характер.

Іншим спірним питанням у контексті юридичної сили актів центральних органів виконавчої влади є питання про співвідношення юридичної сили актів різних центральних органів виконавчої влади. Такі колізії можливі у випадку, коли компетенція органів розмежована нечітко і "перекривається".

Нормативні засади розв'язання подібних колізій на сьогодні у законодавстві України відсутні.

На наш погляд, при розв'язанні колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади слід виходити із того, що перевагу має акт органу, спеціально уповноваженого на регулювання певних суспільних відносин (у нашому випадку - акт Держкомзему України). Подібне правило в загальному вигляді закріплено, наприклад, у законодавстві Республіки Білорусь (ч. 11 ст. 10 Закону Республіки Білорусь від 10.01.2000 №361-3 "Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь"). Видається, що існує доцільність закріпити дане правило у законодавстві України, причому бажано - конституційно. Звичайно, встановлення подібного правила не гарантуватиме задовільного розв'язання усіх колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади (оскільки не завжди можна впевнено визначити орган, спеціально уповноважений на регулювання певної сфери суспільних відносин), проте все-таки воно буде кроком для вирішення більшості існуючих колізій між відомчими актами.

1.2.5. Окреме місце у системі джерел земельного права належить актам органів місцевого самоврядування. У спеціальній літературі висловлюється думка, за якою система нормативних правових актів органів місцевого самоврядування є самостійною, незалежною від органів державної влади, але підпорядкованою Конституції та законам[39]. На наш погляд, однозначної відповіді на питання про співвідношення актів органів місцевого самоврядування з іншими нормативно-правовими актами дати не можна. Слід розділяти три ситуації: (1) здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) повноважень, (2) здійснення повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування державою, (3) видання актів з питань повноважень, здійснення яких делегується радою місцевим органам виконавчої влади.

У першому випадку акти органів місцевого самоврядування, дійсно, складають автономну систему. Прийняття відповідних актів - виключне повноваження рад. Наприклад, місцева рада уповноважена встановлювати ставки земельного податку (п. 35 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", п. 275.3 ст. 275 ПКУ). Підставою для цього є закон. З усіма іншими нормативно-правовими актами, що існують у державі, акти органів місцевого самоврядування є просто неспіввідносними. Таке становище випливає із самої природи місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійного вирішувати "питання місцевого значення" (ст. 140 Конституції України), а також із положень ч. 4 ст. 143 Конституції України[40], яка у даному випадку має тлумачитися a contrario.

Думка про те, що держава може бути обмежена у можливостях втручання, навіть законодавчого, у здійснення місцевого самоврядування, є порівняно новою для вітчизняної доктрини. Між тим, за кордоном, у "більш зрілих" демократіях, давно і достатньо глибоко розроблена концепція автономного вирішення місцевою громадою питань місцевого значення. Наприклад, у ФРН судова практика із захисту права на місцеве самоврядування виробила позицію про абсолютні та відносні межі нормативного (у т. ч. законодавчого) втручання з боку держави. Абсолютну межу, перехід якої не допускається в принципі, являє сутнісний зміст (Wesensgehalt) або ядро (Kernbereich) місцевого самоврядування. Захист поширюється і на інші сфери місцевого самоврядування, що виходять за межі його "ядра", хоча й не має абсолютного характеру[41].

На відміну від ситуації з самоврядними повноваженнями, у випадку здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 143 Конституції України), органи місцевого самоврядування підконтрольні органам виконавчої влади (ч. 4 ст. 143 Конституції України). Із цього з необхідністю випливає, що акти, видані органами місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень, мають нижчу юридичну силу, ніж акти відповідних органів виконавчої влади.

У третій ситуації акти органів місцевого самоврядування можуть містити вказівки, обов'язкові для місцевих органів виконавчої влади. Це стосується насамперед повноважень, делегованих місцевими радами місцевим державним адміністраціям (ст. ст. 1, 44, п. 27 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"). Зокрема, можуть бути делеговані повноваження з підготовки питань "про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією" (п. 9 ст. 44), координацію "на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів" (п. 16 ст. 44 Закону) тощо.

Аналіз місця в системі джерел земельного права актів органів місцевого самоврядування яскраво засвідчує, що множинність варіантів співвідношення за юридичною силою між різними актами заперечує доцільність виведення універсальної їх ієрархії.

1.2.6. Заслуговує на окремий розгляд питання про місце в системі земельного законодавства актів Автономної Республіки Крим. П. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої ЗУ від 23.12.1998, передбачено, що до відання Республіки належить нормативне регулювання і здійснення організаційно-розпорядчих повноважень з широкого кола питань, пов'язаних із регулюванням земельних відносин ("сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів "; "містобудування і житлового господарства; курортно-рекреаційної сфери; туризму", "історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікувальної служб" та ін.). Право регулювати нормативно земельні відносини випливає й з багатьох інших положень Конституції Республіки.

Відповідно до ч. 2 ст. 135 Конституції України, "нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання". Таким чином, незважаючи на значно ширшу сферу нормативно-правового регулювання, акти різних органів Автономної Республіки Крим фактично мають юридичну силу, однакову з актами органів місцевого самоврядування.

1.3. Певне місце у правовій системі України займають закони та інші акти УРСР та СРСР. Вони діють в Україні на підставі ЗУ "Про правонаступництво України" від 12.09.1991 та Постанови Верховної Ради України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.1991. У доктрині зазначається, що, наприклад, закони УРСР та СРСР діють доти, доки не будуть змінені або замінені законами України[42]. Дозволимо собі не погодитися з такою позицією. Як випливає із тексту названої постанови Верховної Ради України, акти колишнього СРСР діють "до прийняття відповідних актів законодавства України". Аналогічне правило передбачено щодо актів УРСР. На наш погляд, це означає, що будь-які акти законодавства СРСР та УРСР перестають діяти при прийнятті будь-якого акту, що належить до законодавства України, з того самого питання. Наприклад, закон СРСР не може застосовуватися у випадку, якщо відповідні питання врегульовані ПКМ, акт союзного міністерства - якщо з даного питання прийнято відомчий акт, причому не обов'язково аналогічного органу.

Прикладом може бути ситуація із "Санітарними нормами проектування промислових підприємств" (СН 245-71)[43], затвердженими Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва 05.11.1971. Як складова системи нормативних документів у галузі будівництва, "Норми ..." відігравали надзвичайно важливу роль при плануванні і забудові населених пунктів, передбачаючи, зокрема, нормативи санітарно-захисних зон навколо про­мислових підприємств. У той же час, Міністерством охорони здоров'я України 19.06.1996 були прийняті Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів[44], які встановили ідентичні за призначенням нормативи. "Правила ...", проте, не містили згадки про те, що із їх прийняттям "Норми ..." не підлягають застосуванню в Україні. І це зрозуміло: вирішення даного питання належало до компетенції іншого відомства - Держбуду, який був уповноважений визначати перелік нормативних документів у галузі будівництва, чинних на території України.