Розділ І ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Щодо поняття та змісту охорони земель див. розділ VI "Охорона земель" ЗКУ та коментар до нього.

До пункту "ґ". Згаданий у даному пункті принцип - "забезпечення гарантій прав на землю" - сформульований некоректно (допущена тавтологія), оскільки термін "гарантія" якраз і означає насамперед умови забезпечення чогось[68]. Крім того, на наш погляд, право (у т. ч. на землю) лише тоді є правом, коли воно підкріплено юридичними гарантіями. Тому у закріпленні "забезпечення гарантій прав на землю" як принципу земельного законодавства, на наш погляд, потреби немає.

Щодо терміну "гарантії прав на землю" та його змісту див. розділ V "Гарантії прав на землю" ЗКУ та коментар до нього.

До пункту "д". Даним пунктом встановлено принцип "пріоритету вимог екологічної безпеки".

Термін екологічна безпека законодавчо визначається у ст. 50 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" як "... такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей". Таке визначення неоднозначно сприймається у правовій доктрині. Багато науковців пропонують власне визначення[69].

Так, на думку В.І. Андрейцева, екологічна безпека - це "складова національної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв'язків, за яких системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, забезпечується регулювання екологічно-небезпечної діяльності і запобігання погіршенню стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізації у чинному законодавстві".

На думку Л.В. Струтинської-Струк, "з правової точки зору під екологічною безпекою розуміти стан захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовлений відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров'ю людини і довкіллю в цілому".

Г.П. Сєров визначає екологічну безпеку як "стан захищеності життєво важливих інтересів об'єктів екобезпеки (особи, населення, територій) від загроз, що створюються природними об'єктами, забрудненими при здійсненні антропогенної діяльності (в результаті аварій, катастроф, тривалої господарської, військово-оборонної та іншої діяльності), а також: внаслідок природних явищ та стихійних лих".

Попри всі позитивні риси наведених визначень, їх достатньо важко застосувати до конкретної ситуації через неформалізованість, переважання оціночних критеріїв. Тому у законодавстві отримали закріплення т. з. нормативи екологічної безпеки, що виступають формальним критерієм безпечності середовища.

Нормативами екологічної безпеки традиційно вважають (1) нормативи граничнодопустимої концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (ГДК), (2) гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого впливу на це середовище (ГДР), (3) гранично допустимий вміст забруднюючих речовин у продуктах харчування (ГДВ) (такий підхід ґрунтується на попередній редакції ст. 33 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"). На сьогодні згадані нормативи мають характер санітарно-гігієнічних (оскільки фактично орієнтовані не на забезпечення безпеки або стабільності для природних систем, а саме на забезпечення санітарно-гігієнічної безпеки людини).

Санітарно-гігієнічні нормативи можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах: від законодавчих актів та постанов уряду[70] до нормативних документів у галузі стандартизації[71] та будівництва[72], і, нарешті (і насамперед) у т. з. "санітарних нормах". Під поняттям "санітарні норми" законодавство розуміє особливий масив підзаконних нормативно-правових актів - власне санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в галузі охорони здоров'я (ст. 1 ЗУ "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення"). Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти колишнього СРСР (див. Постанову Верховної Ради України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.1991[73], Постанову Головного державного санітарного лікаря України №01/035 від 09.03.1995 року[74]).

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу. Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим через численність факторів, що впливають на людину та довкілля, та з низки інших причин. Проте це аж ніяк не означає, що від нормування показників екологічної безпеки необхідно відмовитися взагалі. Таке нормування, хоч і не може засвідчити повну безпечність середовища, на сьогодні здатне визначити, яке середовище є вочевидь небезпечним. Необхідно усвідомлювати це і ставити перед нормуванням показників безпечності довкілля лише реальні завдання, якими є встановлення граничних величин дії найбільш небезпечних факторів[75]. І поряд із наявністю формально встановлених нормативів зберігає своє значення загальне, оціночне визначення екологічної безпеки, сформульоване, як вже зазначалося, у ст. 50 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

На наш погляд, перспективи вдосконалення законодавчого поняття екологічної безпеки полягають у наступному. Зважаючи, що безпека - це ідеал, оскільки завжди у тій чи іншій мірі присутні фактори небезпеки, видається необхідним впровадити у законодавство України, у т.ч. земельне, т.з. принцип ALARA (абревіатура від англ. As Low As Reasonably Achievable - "настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного")[76]. Такий шлях є апробованим у світі та перевіреним практикою[77]. Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної, планувальної документації тощо) має бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це можливо. Вплив, що порушує нормативи екологічної безпеки, має бути безумовно заборонений.

Положення п. "д" ст. 5 ЗКУ, які передбачають принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, можуть бути безпосередньо застосовані у багатьох випадках, коли земельне законодавство не є чітким у регулюванні різноманітних процедур. На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, наприклад, при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, при затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст.ст. 20, 118, 123, 186 ЗКУ та коментар до них).

Глава 2 Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин

До назви глави 2. У назві даної глави має місце об'єднання повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради АРК та місцевих рад. Варто зауважити, що природа повноважень Верховної Ради України, її статус якісно відрізняються від повноважень і статусу інших рад. Відповідно до ст. 75 Конституції України, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, органом державної влади. Місцеві ж ради органами державної влади не є - це органи місцевого самоврядування, які уособлюють територіальні громади (див. ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"). Специфічний статус має Верховна Рада Автономної Республіки Крим, яка попри свою назву також не є органом законодавчої влади. Не є вона й органом місцевого самоврядування - це представницький орган Автономної Республіки Крим (див. Конституцію Автономної Республіки Крим, затверджену ЗУ від 23.12.1998).

Стаття 6. Повноваження Верховної Ради України в галузі земельних відносин

До повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин належить:

а) прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин;

б) визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель;