Розділ І ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Як і у випадку із ч. 2 ст. 2, вважаємо, що закріплення у ЗКУ теоретичних положень, до того ж, сформульованих вкрай суперечливо, якщо не сказати "невдало", є недоцільним.

Стаття 3. Регулювання земельних відносин

   1. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

   2. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.

1. До частини першої. Нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини (іншими словами, джерела земельного права), складають величезний масив (див. коментар до ст. 4 ЗКУ). їх можна класифікувати за багатьма критеріями (за колом врегульованих відносин, за сферою дії по колу суб'єктів, за сферою дії за територіальним поширенням, за часом дії, та ін.). Проте найбільше значення має класифікація джерел земельного права за юридичною силою.

1.1. Найвищу юридичну силу у системі законодавства України мають закони України насамперед, Основний закон нашої держави - Конституція України, кодифіковані закони - кодекси, прирівняні за юридичною силою до законів України декрети КМ України (видавалися у 1992-1993 рр. на підставі ст. 97-1 Конституції УРСР[14]). Серед цієї групи нормативно-правових актів найвищу юридичну силу має, поза сумнівом, Конституція України. Особливо слід зупинитись на законах України, якими висловлюється згода на обов'язковість для України міжнародних угод. Слід враховувати, що ратифіковані такими законами міжнародні угоди (договори) є частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), причому в силу положень ст. 19 ЗУ "Про міжнародні договори України", продубльованих у багатьох інших законодавчих актах, такі угоди мають перевагу над положеннями національного законодавства;

У правовій доктрині переважає думка, що будь-які закони (окрім Основного -Конституції), у тому числі кодифіковані, мають однакову юридичну силу. Проте у законодавчій та правозастосовчій діяльності зустрічаються спроби надати вищої юридичної сили кодексам або рамковим законам. Наприклад, у ч. 3 ст. 1 ЗУ "Про систему оподаткування" передбачено, що "ставки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), за винятком .... не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування". Цей підхід підтримується Державною податковою адміністрацією України в питанні про надання податкових пільг, зокрема, по сплаті земельного податку. На її думку, пільги по сплаті земельного податку, передбачені іншими законами, ніж закони і питань оподаткування, надаватися не повинні. Подібний підхід визнається і окремими авторами.

Слід наголосити, що положення частини першої коментованої статті, за яким нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини, приймаються відповідно до "цього Кодексу" (ЗКУ), не може свідчити про те, що кодекс має вищу юридичну силу відносно прийнятих після нього законів. Конституція України не дає підстав для такого висновку, і в даному випадку діє загальний принцип - пізніший закон скасовує дію попереднього. Положення ж коментованої норми слід розглядати як заклик до законодавця зберігати логічну структуру законодавства, здійснювати його розвиток за принципом "від загального [положень ЗКУ] до конкретного [положень нормативно-правових актів, прийнятих на розвиток ЗКУ]".

1.2. Підзаконні нормативно-правові акти поділяються на велику кількість різновидів, основні з яких будуть розглянуті нижче.

1.2.1. Джерелами земельного права є низка указів Президента України нормативного характеру. Право Президента видавати укази випливає з положень п. 17 ст. 108 Конституції України, що закріплює за Президентом право здійснювати керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави, оскільки термін "керівництво" передбачає і можливість встановлення правових норм[15]. Повноваження із видання указів Президента України, закріплені у Конституції України, деталізуються у низці законів[16], які, щоправда, прямо не стосуються сфери земельних відносин. Також у правовій системі України діють так звані "переживаючі" нормативно-правові акти Президента, видані ним свого часу з питань, не врегульованих законами України відповідно до п. 7-4 ст. 114-5 Конституції України 1978 року, п. 4 Перехідних положень Конституції України 1996 року (на підставі цього пункту було видано 142 укази, з них 64 не набрали чинності)[17].

Так, виняткове значення для регулювання земельних відносин і по цей час мають Укази Президента України щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарських підприємств, установ та організацій. В умовах, коли положення ЗКУ в ред. 1992 року щодо права на вихід із господарств і отримання "своєї частки землі в натурі” не реалізовувалися, а у сільському господарстві наростала криза, Указами Президента України був запроваджений механізм визначення права на земельну частку (пай), відмінний від передбаченого ЗКУ механізму визначення середньої земельної частки. Зокрема, ст. 2 нечинного нині Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10.11.1994 №666/94[18] було передбачено, що "кожному члену підприємства, кооперативу, товариства видається сертифікат на право приватної власності на земельну частку (пай) із зазначенням у ньому розміру частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, а також: у вартісному виразі". Механізм реалізації даного положення був передбачений Указом Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 08.08.1995 №720/95[19].

Неоднозначним є вирішення на перший погляд простого питання про співвідношення норм указу Президента і закону. Ця проблема актуальна не лише для України, а й для інших пострадянських країн без усталених традицій взаємодії між вищими органами держави. З одного боку, указ є підзаконним нормативно-правовим актом. З іншого боку, певні повноваження віднесені Конституцією до виключної компетенції Президента України. Чи може Верховна Рада України видавати закони з питань, віднесених до компетенції Президента Конституцією України? На наш погляд, ні, але у даному випадку колізія фактично виникає не між нормами указу та закону, а між нормами закону та Конституції України, на яких ґрунтується відповідний указ. Виходячи із цього, вважаємо, що для перегляду традиційного погляду на співвідношення юридичної сили норм указів Президента України та законів України підстав немає.

1.2.2. Невід'ємною складовою земельного законодавства є постанови Верховної Ради України. Попри їхню відносну нечисленність, значення постанов Верховної Ради України як джерел земельного права важко переоцінити. Так, початок земельної реформи в Україні був даний постановою Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18.12.1990[20]. Ця постанова зберігає свою актуальність і досі, її п. 6 порівняно нещодавно був предметом розгляду Конституційним Судом України (див. Рішення Конституційного Суду України у справі №1-17/2005 від 22.09.2005 року №5-рп/2005)[21].

Відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... постановами Верховної Ради України ...". Із цього випливає, що постанови Верховної Ради України, прийняті в межах її компетенції, мають вищу юридичну силу, ніж ПКМ.

При цьому Конституція України не визначає співвідношення між постановами Верховної Ради України та Указами Президента України. На наш погляд, при вирішенні даного питання слід виходити із конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Ідея Конституції полягає у тому, щоб відмежувати повноваження єдиного органу законодавчої влади - Верховної Ради України - від повноважень інших органів влади, тому у разі колізії між Указом Президента України та постановою Верховної Ради України слід визначати не те, який акт має вищу юридичну силу, а який акт виданий в межах компетенції відповідного органу, а який - ні. Вважаємо, що Укази Президента України та постанови Верховної Ради України з точки зору їх юридичної сили є неспівставними, оскільки компетенція даних органів не перетинається.

1.2.3. Важливе значення у регулюванні земельних відносин відіграють постанови Кабінету Міністрів України, що видаються у випадках, передбачених законом. З точки зору юридичної сили неоднозначним є співвідношення постанов КМ України та Указів Президента України. І Президент України, і Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видають акти, обов'язкові до виконання (ч. 3 ст. 106, ч. 1 ст. 117 Конституції України). Разом із тим, співвідношення актів Президента України та актів КМ України з точки зору юридичної сили Конституцією України прямо не вирішене. На наш погляд, якщо певне питання може бути віднесене одночасно до компетенції і Президента України (як, наприклад, питання забезпечення національної безпеки України - п. 1 ч. 1 ст. 106 Конституції України), і КМ України (наприклад, здійснення заходів "щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України'' - п. 7 ст. 116 Конституції України), слід виходити із того, що, відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України", а згідно із ч. 2 цієї ж статті - "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... указами Президента України ...". Президент України має право зупиняти "дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Ці положення, на наш погляд, вказують, що видані в межах компетенції Президента України Укази мають вищу силу, ніж ПКМ. Виключенням із цього загального правила є випадки, коли певне питання в силу прямої вказівки Конституції України передане з компетенції Президента до компетенції КМ України.

Наприклад, у первісній редакції Конституції України (п. 15 ст. 106) повноваження із утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади надавалися Президенту України, проте ЗУ №2222-ІУ від 08.12.2004 ці повноваження передані КМ України (п. 9-1 ст. 116 нової редакції Конституції України). Тому відповідні ПКМ, якими визначається статус центральних органів виконавчої влади, мають перевагу над прийнятими раніше відповідними указами Президента: наприклад, норми ПКМ від 02.11.2006 №1524 "Про затвердження Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України" замістили норми чинного на той час Указу Президента України від 27.12.2005 №1842 "Про Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України"; норми постанови від 02.11.2006 №1539 "Про затвердження Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи" - норми Указу від 10.10.2005 №1430"Про Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи" тощо.

1.2.4. Велику групу джерел земельного законодавства складають нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, або відомчі акти. Поза всяким сумнівом, ці акти мають меншу юридичну силу, ніж видані в межах компетенції укази Президента України, ПКМ та постанови Верховної Ради України. Разом із тим, заслуговує на увагу питання про юридичну силу окремих різновидів актів центральних органів виконавчої влади.

Насамперед, проблемним є питання про юридичну природу (а отже, і юридичну силу) т. з. нормативних документів. Перелік чинних НД, що є джерелами земельного права, див. у коментарі до ст. 4 ЗКУ Для організації та координації робіт зі стандартизації на базі Національного наукового центру "Інститут ґрунтознавства та агрохімії ім. О.Н. Соколовського" наказом Держстандарту України створено технічний комітет (далі - ТК) зі стандартизації ТК-142 "Ґрунтознавство"[22]. Пропонується також створити ТК із сталого землеустрою стосовно розроблення, науково-технічної експертизи, розі, І ІД, які стосуються сталого землекористування, охорони і раціональне використання ґрунтів[23]. Чинний "Класифікатор нормативних документів" ДК 004-окремий клас НД - 13 "Довкілля. Захист довкілля та здоров'я людини. Безпл входить підклас 13.080 "Якість ґрунту. Ґрунтознавство".

Поняття "нормативний документ" (далі - НД) на сьогодні визначається законодавством (ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001[24], Додаток 2 до ДБН А.1.1-1-93 “Система стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення”[25]) як "документ установлює правила, загальні принципи чи характеристики щодо таких видів діяльності та їх результатів". На наш погляд, така дефініція є надто загальною і не дозволяє відмежувати від інших нормативно-правових актів, адже під наведене визначення цілком підпадають будь-які нормативно-правові акти, у тому числі закони, постанови уряду тощо.