Адміністративне право України. Том 1. Загальна частина

§ 3. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX cm.Після першої російської революції з розвитком конституціоналізму, проголошенням верховенства права і підпорядкування управління закону стало можливим вивчення внутрішнього управління із суто правничої, а не лише економічної або соціологічної точки зору. На порядку денному постало питання про формування в Росії системи адміністративної юстиції. У цих умовах виокремлюється адміністративне право, що розглядається як частина державного (конституційного) права. Цей новий погляд, проповідником якого на Заході був німецький учений Отто Майер, одним з перших відобразив відомий російський конституціоналіст українського походження М. І. Лазаревський (1834-1920). Другий том його курсу конституційного права, який побачив світ 1910 р. у Петербурзі, було повністю присвячено догматичному аналізу російського законодавства про внутрішнє управління. Зокрема, детально розглядалися питання державної служби.Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відомий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В. М. Гессен (1868-1919). Серед них «Лекції з адміністративного права» (1903), «Лекції з поліцейського права» (1907-1908), «Виняткове положення» (1908) та інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А. А. Алексеева «Міністерська влада в конституційній державі» (1910).Відомий правознавець, академік Української Академії наук Ф. В. Тарановський (1875-1936) досліджував взаємозв'язок теорії права, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися історії адміністративного права. Це насамперед «Державна практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині» (1902), «Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеччині» (1904), «Догматика позитивного державного права у Франції» (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцейської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і законодавчою діяльністю.Протягом наступних років адміністративне право дедалі більше набувало рис завершеної галузі науки і юридичної дисципліни. З'являються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав професор Московського університету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А /. Елістратов (1872—1955). Саме в його працях остаточно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної частини цієї галузі права.Серед відомих адміністративістів поряд з російськими дослідниками (М. М. Белявським, В. Ф. Дерюжинським, В. В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О. Ф. Євтихієва (1879—після 1935), який захистив магістерську дисертацію за монографією «Законна сила актів адміністрації» (1911).Проте через консерватизм казенної юридичної науки до повалення самодержавства остаточного загального визнання адміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів, радикальної та ліберальної професури вчені-адміністративісти виглядали насамперед апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресу тощо.З падінням російської, а згодом і австрійської монархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшого розвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох наукових ідей. Водночас протягом 1917—1920 pp. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а практичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслювалися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування.Одним з найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в Українській Народній Республіці відповідно до закону Центральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П. П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративного відділу Генерального Суду.Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське) право продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі як ста-рих університетів, так і нових навчальних закладів — Українського народного (згодом державного) університету в Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юридичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого режиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти.

§ 4. Українська наука адміністративного права радянського періодуПочатковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві. 4 вересня цього ж року в складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів1. На цю кафедру в січні 1919 р. було обрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б. О. Кістяківського2.У цей період найбільш вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР (був введений в дію з 1 лютого 1928 p.), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О. Ф. Євтихієва, В. Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у союзних республіках СРСР.Взагалі на час прийняття Адміністративного кодексу УРСР 1927 р. подібний акт був лише в одній країні світу — Португалії. Однак там він фактично регулював питання діяльності органів державної влади і не був адміністративним кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час адміністративно-правові інститути1 (докладніше про цей кодекс див. гл. 8, § 5 цього підручника).Академічна наука того періоду багато втрачала через відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створена Комісія радянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почала діяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О. М. Бутовський, М. М. Товстоліс, В. М. Завадський, В. А. Степа-ненко, Д. Н. Пожарський та інші дослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзного закону про організацію сільських рад. Проблеми організації і діяльності місцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928 р. у Харкові.Подальший розвиток адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 pp. та у 1946-1952 pp.У 30-40-х роках лише окремі проблеми науки адміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г. В. Олександренком. У період з 1950 до середини 60-х років дослідження проблем адміністративного права зводилися, як правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР.Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих часових рамок обумовлено трьома підставами. По-перше, це роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих.Окремо слід відзначити плідну роботу професора І. М. Пахомова (Одеський державний університет) над проблемами управлінської діяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробку предмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інституту держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України). Зокрема, професор В. В. Цветков одним з перших в українській юридичній науці обґрунтував класифікацію управлінських наук, визначив підходи до з'ясування предмета теорії державного управління як самостійної наукової галузі (1970).Вагоме гносеологічне значення для розвитку теорії державного управління мав досвід активного використання системного і функціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який уперше був застосований В. В. Цвєтковим, Л. П. Юзьковим і О. Ф. Фрицьким1.Одночасно з опрацюванням проблем науки управління та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагу іншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права. Зокрема, над питаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працювали О. М. Якуба, Р. С. Павловський (Харківський юридичний інститут). Проблеми адміністративного процесу перебували у колі наукових інтересів Є. В. Додіна (Одеський державний університет). Адміністративно-правові деліктні відносини — предмет дослідження Л. В. Коваля (Київський державний університет).З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В. В. Цветков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами державного управління (В. Ф. Сіренко), функцій і структури органів державного управління (В. Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В. М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О. І. Щербак), законодавства у сфері державного управління (І. А. Тимченко).Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданого десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М. І. Корнієнко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, О. Ф. Фриць-кий).Основним напрямом досліджень науки адміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадження наукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В. М. Марчук).Одним з важливих наукових напрямів роботи вчених у цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконалення правового регулювання в окремих сферах (О. Ф. Андрійко, A.  С. Васильєв, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, Є. Б. Кубко, B.  Л. Наумов, В. П. Нагребельний, М. В. Оніщук, В. Ф. Опришко, 3. А. Павлович, А. Я. Пилипенко, А. О. Селіванов, В. І. Семчик та інші).Водночас провідними залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців за результати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за результатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій.

§ 5. Формування адміністративно-правової науки у незалежній УкраїніНовітній етап розвитку української науки адміністративного права безпосередньо пов'язаний з утворенням у 1991 р. незалежної Української держави, побудованої на принципах суверенітету і демократії. Україна, яка прагне стати правовою державою, визнає носіємсуверенітету і єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права та законності.Саме тому дослідження адміністративно-правових проблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням нових підходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуванні демократичної, правової, соціальної держави.Необхідність теоретичного осмислення цих найважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався за відсутності наукової концепції реформування державного управління у перехідний період, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.Теоретичною базою розв'язання вищезазначених проблем стали праці вчених, де досліджувалися проблеми виконавчої влади, системи її органів і державної служби (В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, О. В. Пе-тришин, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал); сутності, місця і ролі державного управління і державного контролю (О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук, С В. Ківалов, М. П. Орзіх, В. В. Цветков); адміністративного процесу і адміністративної відповідальності (О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, А. Т. Комзюк, А. О. Селіванов, М. М. Тищенко).На підставі цих теоретичних узагальнень наступним етапом у розвитку адміністративного права слід вважати підготовку відповідних законопроектів щодо нормативно-правового врегулювання правового статусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій тощо.Значна увага приділялася і питанням державної служби та її правового регулювання. Досягнуті наукові результати були покладені в основу прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органах виконавчої влади (1993 p.).Розробка теоретичних засад адміністративного права дала змогу вченим вирішувати і в окремих сферах проблеми державного управління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблем організації та діяльності органів виконавчої влади: органів внутрішніх справ (О. М. Бандурка), органів податкової служби (В. І. Полюхович), митних органів (С. В. Ківалов), Національного банку України (В. Л. Кротюк), прокуратури (М. К. Якимчук), а також інститутів адміністративної відповідальності (Д. М. Лук'я-нець) і адміністративного судочинства (В. С. Стефанюк), адміністративної реформи (І. Б. Коліушко). Значне місце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О. П. Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н. О. Саніахметова).Дослідження широкого кола актуальних питань адміністративного права дало змогу провідним дослідникам підготувати і видати курси лекцій з адміністративного права України (Л. В. Коваль, 1994; Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, 1996), навчальні посібники з митного права України (С. В. Ківалов, 1998), державного управління (за заг. ред. В. Б. Авер'янова, 1999).Зазначений період розвитку адміністративного права в Україні характеризується тим, що теоретичні розробки вчених, як ніколи раніше, безпосередньо пов'язуються з практичними і перспективними завданнями, що вирішують органи виконавчої влади. З одного боку, це виконання завдань відповідних органів, а з іншого — оновлення самого законодавства України, оскільки воно неповно, а часто-густо й суперечливо регулює відповідні суспільні відносини. Принциповий підхід полягає тут в тому, що норми цієї галузі повинні встановити адміністративно-правові відносини нового типу, які були б спрямовані насамперед на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.Що стосується використання досягнутих наукових результатів у процесі підготовки відповідних науково-практичних документів за дорученням державних органів, то до них слід віднести розроблені за участю учених-адміністративістів проекти Загальної концепції правової реформи в Україні (1996), Концепції державної політики з питань прав людини (1996), Концепції адміністративної реформи в Україні (1998), Концепції реформи адміністративного права України (1998). Саме цими розробками визначено перспективні напрями подальшого розвитку науки адміністративного права в Україні.Нині стан розвитку цієї науки дістав відображення у низці монографічних праць, підготовлених колективами провідних фахівців у галузі адміністративного права і державного управління: «Державне управління: теорія і практика» (К., 1998); «Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку» (К., 1999); «Виконавча влада і адміністративне право» (К., 2002); «Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики» (К., 2003) (всі — за заг. ред. В. Б. Авер'янова).Останнім часом почала суттєво оновлюватися і навчальна література з адміністративного права: Голосніченко І. П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник (Ірпінь, 1998); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю. П. Битяка (X, 2000); Гончарук С. П. Адміністративне право України: Навчальний посібник (К., 2000); Васильєв А. С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие (X., 2001); Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник (X., 2001); Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник (К., 2003); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова (Одеса, 2003).

РОЗДІЛ ІІ. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

Глава 3. Виконавча влада і державне управління§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість

Виконавча влада у світлі принципу поділу державної влади. Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади. Цей загальновизнаний у світовій державотворчій практиці принцип став своєрідною альтернативою пануванню в нашій країні в недалекому минулому тоталітаризму партіппо-державної влади. Водночас розуміння принципу поділу влади має враховувати очевидну умовність досить поширеного уявлення по самостійне (а тим більше — цілком автономне) існування виконавчої влади серед гілок державної влади. Подібні уявлення слід вважати явним перебільшенням.Нагадаємо, що у класичній теорії поділу влади її основний автор — французький політичний мислитель Шарль Луї Монтеск'є — говорив не стільки про поділ змісту самої влади, скільки про: а) політичний поділ праці з керівництва державою; б) розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами1.Державна влада як вияв здатності держави до прийняття обов'язкових до виконання рішень і вжиття заходів щодо забезпечення, в тому числі примусового, цього виконання — явище цілісне. Вона інтегрує всі прояви політичної волі народу — єдиного джерела (суверена) влади в державі.Акцентування на власне поділі влади небезпечний тим, що може ускладнювати сприйняття необхідності забезпечення плідного поєднання, ефективної співпраці гілок влади з метою виконання основних цілей та функцій, що стоять перед державою. Йдеться про те, що принцип поділу влади у широкому розумінні має врівноважуватися принципом єдності влади, або взаємодії гілок влади.Інший видатний політичний мислитель — Г. В. Ф. Гегель критикував класичну теорію поділу влади Монтеск'є за те, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечі між ними, підкорення однієї влади іншою. Сама ж гегелівська інтерпретація доктрини поділу влади грунтувалася на розумінні держави як єдиного цілого, де гілки влади являють собою лише різні моменти даного цілого.Отже, державна влада за змістом є єдиною, а принцип поділу влади є, власне кажучи, провідною теоретичною настановою (принципом), яка дає змогу певним чином будувати державний апарат та організовувати його функціонування.Поділяється не сама влада, а структурно-функціональний механізм її здійснення. Це означає, що державний апарат як цілісна сукупність органів, що здійснюють державну владу, формується за функціональною та суб'єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави: 1) законотворення; 2) виконання законів; 3) правосуддя. В другому — означає розмежування у структурному устрої держави різних видів державних органів: 1) законодавчих; 2) виконавчих; 3) судових (і це — тільки основні види) з притаманними їм державно-владними повноваженнями.Інакше кажучи, поділ влади доцільно тлумачити як констатацію того факту, що різні функції державної влади реалізуються через певні види державних органів. Між ними розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони при реалізації своєї компетенції є самостійними у встановлених Конституцією межах (а суди навіть незалежні при відправленні правосуддя) і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів так званого «взаємного стримування та противаг».Саме тому пріоритетним у змісті Конституції України є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Зокрема, щодо виконавчої влади Конституцією передбачено виокремлення системи органів виконавчої влади в розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади».При цьому слід розуміти, що сприйнята Конституцією України конструкція поділу влади будується на деяких узагальнених, тобто найбільш типових функціях (законотворення, правореалізація і правосуддя) державної влади, тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цими, а й більш конкретними функціями та завданнями, що випливають із життєвих потреб організації державного та суспільного життя країни. З огляду на це поряд з державними органами, які так чи інакше співпадають з наведеними «класичними» гілками влади, Конституцією передбачені органи", що посідають окреме місце — наприклад, прокуратура, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Вища рада юстиції.Принципово важливе значення для характеристики виконавчої гілки влади має розуміння місця і ролі в її реалізації інституту президента.

Виконавча влада та інститут президента.Інститут президента в будь-якій державі безпосередньо, хоча і різною мірою, має відношення до виконавчої влади. Адже специфіка поста (посади) президента як глави держави полягає в тому, що в її статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади. Причому їх обсяг прямо залежить від властивої даній державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській.Проте в будь-якому випадку пост президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема, виконавчою) державної влади. Адже інститут президента як глави держави має, так би мовити, «наскрізне» значення щодо гілок влади і характеризується певними зв'язками з кожною з цих гілок.Водночас сам характер виконавчої влади пояснює природну єдність інституту президента з функціями та повноваженнями даної гілки влади. Не випадково і в теорії, і в практиці глава держави зазвичай сприймається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних відносинах.Відповідь на питання, яким має бути місце президента щодо виконавчої гілки влади, зумовлюється фактичними умовами та особливостями державно-політичного розвитку конкретної країни, станом функціонування владних структур, політико-правовими традиціями та соціальними очікуваннями різних верств суспільства від інституту президента.На сучасному етапі українського державотворення становлення даного інституту було зумовлено об'єктивними потребами перехідного періоду щодо істотного зміцнення виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління. Саме тому запровадження у 1991 р. поста Президента України супроводжувалося підвищеними очікуваннями від посилення впливу держави, її структур на соціально-економічні та державно-правові перетворення в країні.Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це не свідчить про те, що Президент України набув ознак органу виконавчої влади, а тим більше глави цієї гілки влади. Насправді статус Президента полягає у тому, що він не уособлює жодну гілку влади, а виступає главою держави із значним обсягом повноважень (насамперед установчих і кадрових) у сфері виконавчої влади.За умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме вона забезпечує практичне виконання законів та інших правових актів державних органів.Це потребує застосування державою усіх важелів управління суспільними процесами. Адже основне призначення управління з боку держави і полягає власне у здійсненні владно-організуючого впливу на виконання законодавчих й інших правових актів державних органів. Отже, об'єктивне призначення виконавчої влади підтверджує її управлінську спрямованість.Саме тому поняття «виконавча влада» і «державне управління» нерідко ототожнюються. Насправді це співвідношення є складнішим (гл. З, § 4 цього підручника). А для того, щоб були зрозуміліші спільні та відмінні риси виконавчої влади і державного управління, необхідно попередньо з'ясувати природу такого важливого суспільного явища, як управління.

§2. Управління: загальне поняття і соціальна природа

Загальне поняття управління  та його види              Термін «управління» завдяки полісемантичності сучасної мови використовується у різних значеннях.Управлінські аспекти виявляються у фізичних, хімічних, біологічних явищах, технологічних і політичних процесах, цей термін використовується для опису взаємодії різноманітних сил у Всесвіті.У найбільш загальному розумінні «управління» використовується як родове поняття, що характеризує впорядкування взаємозв'язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин природи, суспільства чи самої людини.Впорядкування взаємозв'язків між елементами будь-якої системи є необхідною умовою її функціонування і досягається за допомогою двох основних способів — саморегуляції та управління. Саморегуляція здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі, закладеній природою, на основі її об'єктивних, незалежних від людської свідомості закономірностей.На відміну від саморегуляції управління завжди передбачає свідоме, вольове втручання людини і здійснюється у системах «людина — природа», «людина — техніка», «людина — людина» тощо. Взагалі будь-яка механічна, природна або біологічна система, будь-яке явище природи набувають значення для людини тільки при співвіднесенні з потребами, інтересами і цілями її життєдіяльності. Тому управління у власному розумінні починається тоді, коли в якихось явищах і процесах мають місце свідомі засади, інтереси, цілі та воля, енергія і дії людини.Залежно від об'єкта, управління яким здійснюється, тобто керованого об'єкта, виділяють технічне, біологічне, соціальне (суспільне) управління.Об'єктом технічного управління виступають різноманітні машини, механізми, прилади, тобто предмети матеріального світу, створені самою людиною і призначені для розширення її можливостей у пізнанні світу, забезпечення власної життєдіяльності.Об'єктом біологічного управління є елементи живої природи, рослинний і тваринний світ. Результатом біологічного управління є створення нових сортів рослин і порід тварин, отримання сировини, продуктів рослинного і тваринного походження, за допомогою яких забезпечується фізіологічне існування людини.При цьому і технічне, і біологічне управління здійснюється у загальних рамках управління в суспільстві. Це пояснюється тим, що існування людських спільнот в умовах обмеженості природних ресурсів породжує потреби створення і використання відповідних засобів - транспорту, зв'язку, будівництва, а також нових біологічних систем, призначених для забезпечення населення насамперед продуктами харчування. Тобто організація життєдіяльності суспільства в цілому зумовлює необхідність здійснення технічного і біологічного управління.Принципова відмінність соціального (суспільного) управління полягає в тому, що тут і суб'єктами, котрі управляють, тобто керуючими суб'єктами, і об'єктами, щодо яких здійснюється управління, тобто керованими об'єктами, виступають люди та їх спільноти. Звідси і назва такого управління — соціальне (суспільне), що свідчить про цілковиту належність цього явища до суспільства в цілому, його окремих частин та утворень — соціумів.Соціальне управління належить до явищ, що виникли і розвивалися протягом всієї історії людства. Воно створене людьми з метою свідомої саморегуляції своєї життєдіяльності й посідає у забезпеченні їх потреб та інтересів таке ж важливе значення, як і основні суспільні інститути — держава, право, мораль, власність тощо.

Соціальне управління та його зміст  Соціальне управління існує в рамках взаємодії людей, і саме через нього формуються зв'язки між окремими суб'єктами, зрештою колективне і суспільне життя в цілому. Предметами соціального управління можуть бути різноманітні матеріальні речі, духовні цінності, технічні засоби, технологічні процеси, але сторонами у відносинах управління можуть бути тільки люди. В соціальному управлінні все походить від людини й орієнтовано на людину.Необхідність в управлінні існує в будь-якій людській спільноті — від маленького колективу до суспільства в цілому. Без цього настають безлад і хаос. Соціальне управління є найважливішім інститутом самозбереження і постійного відновлення суспільного життя.Сутність управління виявляється у діяльності, яка за своїм змістом є впливом на волю і поведінку людей, їх взаємовідносини і спільні дії.Водночас зазначений вплив не виникає сам по собі. Рушійною силою управління виступають інтелект і воля людини. А тому цей вплив містить елемент цілевстановлення, тобто визначення напрямів спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і здійснюється управлінський вплив.Власне кажучи, і особисте, і колективне життя людини розумної складається з постійного визначення цілей і розв'язання завдань задля їх досягнення. Ці цілі зумовлені надзвичайно широким спектром людських потреб — від найпростіших, пов'язаних із забезпеченням існування людини як біологічного виду, до найвищих, інтелектуальних, пов'язаних з пізнанням і перетворенням природи і суспільства.У соціальному управлінні цілевстановлення супроводжується практичною цілеспрямованістю. На відміну від інших інтелектуальних сфер цілі в управлінні тісно пов'язані з потребами практики. Вони за своєю суттю є завданнями, а останні формулюються з урахуванням реальних можливостей — наявних матеріальних, організаційних, фінансових та інших ресурсів. Складність управлінського цілевстановлення полягає в тому, що серед величезної кількості можливих цілей необхідно відібрати такі, які можуть бути практично реалізовані. Інакше управління просто втрачає свій сенс.Як вже відзначалося, управління необхідне там і тоді, де і коли виникає потреба в об'єднанні дій певної кількості людей заради досягнення спільної мети. Кожна людина сама керує своїми вчинками, але для того, щоб група людей здійснила певні узгоджені дії, необхідно визначити спільні цілі, шляхи їх реалізації і спрямувати на їх досягнення поведінку кожного члена спільноти. В цьому полягає організуюча спрямованість управління.Організовувати — означає розподіляти людей у просторі та за функціями, забезпечувати їх місцями роботи і засобами праці, налагоджувати їх взаємодію та взаємообмін у праці й суспільному житті, розширювати їхні творчі можливості шляхом узгодження і концентрації їх зусиль. Завдяки цьому організація (а точніше, організовування) розширяє можливості людей, надає сукупності людей якостей системи, де ця сукупність досягає результатів, котрі не під силу кожній окремій людині.Надаючи кожному суспільному процесу певні цілі, організуючи в ньому взаємодію людей, управління одночасно покликане конкретно регулювати поведінку і відносини учасників цього процесу. В суспільстві діє величезна кількість соціальних норм, які спрямовуютьта орієнтують, мотивують та оцінюють поведінку і діяльність людей. Традиції і звичаї, право й мораль, релігійні, технічні, корпоративні та багато інших норм виступають як регулятори, які допомагають раціонально організовувати суспільне життя.Відтак у ході управління здійснюється регулювання, за якого та чи інша соціальна норма не тільки проголошується, а й втілюється у життя, застосовується при вирішенні поставлених цілей, набуває предметного характеру.Отже, соціальне управління можна визначити як здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення загальних результатів відповідно до реальних суспільних потреб. Соціальне управління як складне, багатоаспектне явище дає широкі можливості для класифікації видів управління, що становлять його зміст. Зокрема, найпоширенішою класифікацією видів соціального управління виступає виокремлення за ознакою характеру діяльності суб'єктів управління таких видів:а) державне управління (суб'єкт управління — держава, її органи);б)   самоврядне, або муніципальне управління (суб'єкт управління — органи місцевого самоврядування);в) громадське управління (суб'єкт управління — органи громадських організацій), інших об'єднань громадян;г)  корпоративне управління (суб'єкт управління — органи господарських товариств та об'єднань підприємств);Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві.

§ 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінніПровідне місце державного управління серед видів соціального управління пояснюється насамперед кількома специфічними рисами суб'єкта управління— держави.

Держава як суб'єкт управлінняХарактер цілеспрямованих, організуючих і регулюючих дій, що становлять зміст державного управління, вирішальною мірою залежить від специфіки керуючого суб'єкта, в даному випадку держави. За всіх розбіжностей у трактуванні держави та розмаїття її проявів безсумнівним є те, що центральним моментом у розумінні держави є закладена в ній потужна владна сила. Власне кажучи, держава тому і є державою й цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і нею реалізується у суспільстві державна влада.Взагалі влада є таким взаємозв'язком, в процесі якого люди через різні обставини — матеріальні, соціальні, інтелектуальні, інформаційні та інші — добровільно (свідомо) або вимушено визнають верховенство волі інших, а також цільових, нормативних приписів і відповідно до їх вимог вчиняють ті чи інші дії, будують своє життя. Певна влада існує й у родині, і у колективі, вона позначає традиції, звичаї, суспільну думку, мораль і т. ін.Але все це не можна порівнювати з державною владою, яка має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а у реалізації — силу державного апарату, що володіє, крім іншого, засобами примусу. Тому вплив державного управління спирається на авторитет і силу державної влади, підкріплюється і забезпечується нею. Це не просто побажання, наміри, заклики й очікування, а силовий вплив (котрий потенційно існує завжди, а здійснюється за необхідності). Це означає, що поставлені в управлінні цілі, організаційні заходи, встановлені ним регулюючі норми повинні бути беззаперечно досягнуті, здійснені, виконані.До того ж специфічною рисою державного управління є його поширення на все суспільство відповідної країни і навіть за її межами, на інші суспільні утворення в рамках міжнародної політики, що проводиться державою.Це не означає, що держава втручається в усі вчинки і дії людей, керує всіма їхніми взаємовідносинами. Тільки тоталітарна держава намагається здійснити щось подібне для встановлення загального контролю над суспільством, що, зрештою, неможливо на тривалий час. Нормальний варіант взаємозв'язку держави і суспільства передбачає, що суспільна життєдіяльність людей має досить великий обсяг свободи, самостійності та самоврядування, але їх межі визначаються поряд з інститутами громадянського суспільства і державою.Саме держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання своєю можливістю державного примусу.На відміну від інших видів соціального управління державне управління без цієї властивості не може існувати. Адже в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Все це потребує використання загальнообов'язкових правил поведінки, норм, стандартів та їх неухильного дотримання всіма, кому вони адресовані.Отже, найважливіша особливість державного управління пов'язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.Проте ця найсуттєвіша риса державного управління ще не дає його повного розуміння, оскільки не розкриває самого змісту діяльності держави, що має визначатися власне поняттям «державне управління». Для відповіді на це питання необхідно враховувати поширену в адміністративно-правовій науці позицію щодо розмежування так званого широкого і вузького розуміння державного управління.

Широке і вузьке розуміння державного управлінняУ минулий період у вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалося співвідношення так званих широкого та вузького тлумачень поняття державного управління. Причому з часом дедалі більше домінувала тенденція широкого його розуміння: воно здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами державних органів (у зв'язку з цим іноді пропонувався й окремий термін «управління державними справами» на противагу терміну «державне управління»).Проте згадана дискусія була надуманою і, як зрештою з'ясувалося, безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення виправданий лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування.Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Зрозуміло, що таке тлумачення виправдане лише на рівні розгляду загальносоціальної системи управління, оскільки у даному випадку категорія «державне управління» дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від усіх інших, тобто недержавних, суб'єктів.Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший прийнятний термін, наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів» — для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.У випадку вузького розуміння державного управління держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.Причому тут надзвичайно важливо, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», нині принципово змінилися. За радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох відносно самостійних видів діяльності держави — поряд із такими її видами, як а) здійснення власне державної влади — це діяльність Рад народних депутатів (депутатів трудящих) усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення 1) законодавчої влади; 2) виконавчої влади; 3) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління», за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.Проте це аж ніяк не означає, що саме явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття), зникає із змісту державної діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна діяльність державних органів не тільки зберігається, а й набуває дедалі більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.Саме вузьке розуміння державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного — широкого — розуміння державного управління просто немає.

Поняття  державного управлінняДержавне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.Для органів інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), як і для деяких державних організацій (наприклад, Національного банку), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньооргані-заційними рамками. І хоча в цих випадках також правомірно говорити про державне управління як особливий вид державної діяльності, проте необхідно бачити похідний, певною мірою обслуговуючий характер подібного управління.Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не стосується. Виходячи з цього доцільно при використанні у науковому і нормо-творчому обігу поняття «державне управління» враховувати, що державне управління фактично реалізується:по-перше, у сфері виконавчої влади, тобто з боку тільки органів виконавчої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об'єктів;по-друге, у внутрішньоорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади) як щодо самих цих органів, так і щодо підлеглих їм ланок.Отже, поняття державного управління в адміністративному праві слід визначати як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на те, що тлумачення державного управління органічно пов'язане з реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авторами допускається пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання потребує окремого розгляду.

§ 4. Співвідношення державного управління і виконавчої владиТенденцію до змішування понять «державне управління» і «виконавча влада» можна пояснити тим, що той вид діяльності держави, котрий в радянський період визначався як державне управління, вітчизняні фахівці почали механічно ототожнювати з реалізацією виконавчої влади. Це цілком допустимо в окремих випадках, але неприйнятно з наукової точки зору.Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади, як зазначено у попередньому параграфі, реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам'ятати, що сама по собі «влада» та «реалізація влади» — не тотожні явища: тут приблизно така ж залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення між статикою і динамікою.Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині:а) надання адміністративних (управлінських) послуг;б) справляння податків чи інших обов'язкових зборів;в)  застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників тощо.У всіх цих та аналогічних випадках у діяльності органів виконавчої влади немає ознак державного управління — звичайно, у власне науковому тлумаченні цього поняття, котре означає здійснення владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування. Хоча не можна не бачити, що зазначена діяльність виявляється у цілому в сфері державного управління, тобто так чи інакше сприяє або пов'язана з реалізацією усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу з боку органів виконавчої влади.Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто дані явища і категорії за своїм змістом не збігаються. їх співвідношення виглядає так.І. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: 0 в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального і т. ін.) середовища; 0 в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать; 0 в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів; 0 в ході керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньоорга-нізаційної сфери); 2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: 0 всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади — в ході керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо); 0 всередині державних підприємств, установ і організацій — в ході керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізацій-ного управління); 0 з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами; з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб. II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (тобто державного управління), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Крім перелічених вище прикладів «неуправлінської частини» діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади також слід обов'язково виходити з його конкретного змісту, а точніше, зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень — на предмет з'ясування їх управлінської чи неуправлінської спрямованості;2)  у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою;а) по-перше, органам місцевого самоврядування;б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.Слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.

§ 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понятьПоняття державного регулювання досить часто використовується в наукових дослідженнях, політичній літературі, у науково-популярних виданнях, а також деяких нормативних актах. Незважаючи на це, воно залишається не до кінця визначеним, що призводить до різного тлумачення самого явища, а відтак до невизначеності його сутності.Найчастіше поняття державного регулювання використовується поряд з поняттям державного управління. Співвідношення між ними або не визначається вченими, або розкривається залежно від їхніх позицій щодо загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.Співвідношення між поняттями «державне регулювання» та «державне управління» доцільно розглядати як похідне від тлумачення загальних категорій «регулювання» й «управління».

Загальнонаукове розуміння регулювання та управлінняНа рівні загальної науки управління поняття «регулювання» та «управління» майже ніколи не використовуються як ідентичні, проте співвідношення між ними тлумачиться по-різному. Загальновизнано, що регулювання й управління як соціальні явища, маючи спільну сферу застосування, передбачають різний за характером вплив на об'єкти управління з метою досягнення певних результатів, тобто реалізації встановлених цілей та завдань управлінського впливу. При цьому регулювання охоплює порівняно з управлінням ширшу сферу організаційної діяльності. Управління означає цілеспрямований вплив саме на об'єкти управління, використання методів, що передбачають підпорядкування цих об'єктів управлінському впливу з боку суб'єкта управління. Регулювання ж пов'язане не стільки з впливом на об'єкти управління, скільки на оточуюче середовище. Воно передбачає високий ступінь альтернативності поведінки керованих об'єктів.Водночас регулювання інколи розглядається як одна із функцій управління, що зумовлено теоретичною невизначеністю співвідношення між даними поняттями. Доцільніше оцінювати співвідношення між поняттями «регулювання» та «управління» в контексті не лише їхнього взаємозв'язку, а й загального поняття «організація» (або «організаційна діяльність»).Нині можна вважати загальновизнаним розуміння поняття «організація» як ширшого щодо понять «управління» та «регулювання». Останні є різновидами організаційної діяльності, а тому мають спільні риси, що розкривають сутність цих понять через визначення самого характеру організаційного впливу на певні суспільні об'єкти. І регулювання, і управління відображають організаційну діяльність, яка спрямована на упорядкування певних суспільних інтересів та явищ.Проте така діяльність з упорядкування можлива тоді, коли певні об'єкти вже організаційно оформлені. Адже неможлива ситуація, коли щось засобами управління або регулювання утворюється з нічого: завжди існує певний організований об'єкт, з якого утворюється новий об'єкт або новий стан організованості. Отже, регулювання та управління відображають різні форми організаційної діяльності, яка забезпечує упорядкованість соціальних об'єктів та організацію цілеспрямованого впливу на них.

Поняття  «державне регулювання» і «державне управління»Виходячи з цих загальних уявлень про співвідношення фундаментальних понять науки управління, слід визначати і поняття «державне регулювання». Воно має розглядатися у співвідношенні з поняттям «державне управління» на основі теоретичного розуміння визначених вище категорійних рядів.Інакше кажучи, поняття державного регулювання слід визначати на основі загальної теорії управління з урахуванням особливої сфери діяльності органів держави, які мають виконавчий характер. Відтак «державнерегулювання» є більш широким поняттям, ніж «державне управління», оскільки охоплює ширшу сферу організаційності діяльності держави. Тому державне регулювання тісно пов'язане насамперед з формами державного управління.Зазначені поняття частково збігаються. Державне регулювання й державне управління спрямовані на досягнення однієї мети управління: впорядкування соціальних об'єктів та соціальних процесів, переведення їх з одного стану в інший. Проте державне регулювання й державне управління мають суттєві відмінності, пов'язані з використанням специфічних засобів (методів) управлінського впливу.Державне управління, як показано раніше, слід розглядати як певний вид діяльності органів держави, яка має владний характер і передбачає насамперед організуючий і розпорядчий вплив на об'єкти управління шляхом використання певних повноважень. З цієї точки зору, державне управління має ознаки, характерні для виконавчої влади, що пов'язані з поділом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.Функціонування виконавчої влади, поряд з використанням методів державного управління, передбачає і державне регулювання. Останнє, виходячи з аналізу правових актів, застосовується не тільки в межах виконавчої влади і передбачає не тільки вплив на об'єкти управління, а й вплив на суспільне середовище цих об'єктів. Таке середовище означає соціальні процеси та явища, які безпосередньо впливають на стан певного об'єкта управління.Отже, державне регулювання створює умови для діяльності суб'єктів та об'єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься розвиток системи управління в цілому. Причому державне регулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності керованих об'єктів, створюючи можливість діяти найбільш ефективно.Саме тому державне регулювання інколи ототожнюють з використанням непрямих (економічних, заохочувальних, стимулюючих) методів управлінського впливу. Причому державне регулювання не може бути використане без застосування методів безпосереднього впливу на об'єкти управління, і тому державне регулювання зрештою неможливе без державного управління.Водночас нормативно-правова основа державного регулювання пов'язана з його використанням у певних суспільних сферах. Як правило, воно застосовується в економічній, соціально-культурній сфері та для регулювання суспільно-політичної діяльності. У цих сферах обсяг державного регулювання порівняно з державним управлінням більш помітний. Проте в інших сферах діяльності держави (наприклад, оборона, державна виконавча служба, діяльність органів внутрішніх справ тощо) ширше використовуються методи прямого державного впливу на органи управління, й тому обсяг державного регулювання істотно звужується.Виходячи з наведеного розуміння співвідношення між державним управлінням та державним регулюванням, слід бачити й певну умовність деяких понять, що використовуються в сучасному нормо-творенні. До них належить, наприклад, «дерегулювання». Його слід розглядати як специфічну форму державного впливу на соціально-економічні процеси, що полягає у запровадженні комплексу заходів, спрямованих на досягнення соціального та економічного ефекту в сфері підприємництва.Дерегулювання не слід тлумачити як зменшення обсягів державного регулювання соціальних процесів. Адже таке зменшення буде означати фактично ефективніше використання саме прямих (адміністративних) методів державного управління, що не відповідає завданням нормативних актів, які діють у сфері підприємництва.Дерегулювання слід розглядати не як зменшення регулюючого впливу держави, а як спрощення процесів взаємодії державних органів із суб'єктами підприємництва з метою підвищення ефективності управління та ліквідації бюрократичних нашарувань у відносинах між державою та суб'єктами підприємництва. Водночас застосування поняття дерегулювання поза сферою економічної діяльності держави загалом недоцільне.

Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права§ 1. Необхідність уточнення традиційного погляду на предмет адміністративного праваЯк правило, в основу визначення поняття «адміністративне право» кладеться те чи інше розуміння його предмета регулювання. Предмет^ регулювання (у загальновживаному обігу — предмет) будь-якої галузі права — це певна сукупність однорідних суспільних відносин, що регулюються (опосередковуються) нормами відповідної галузі права.У вітчизняному правознавстві традиційно вважалося, і багатьма дослідниками вважається дотепер, що адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює суспільні відносини у сфері державного управління з метою організації та спрямування важливих процесів суспільного розвитку.У виданих останнім часом підручниках та навчальних посібниках автори формулюють поняття адміністративного права, спираючись зазвичай на наукову базу минулих часів, коли адміністративне право було підпорядковане виключно завданням всеохоплюючого державного управління.Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову майже у всіх країнах, що були утворені на території колишньогоРадянського Союзу, дещо змінив ставлення до адміністративного права. Проте як українські, так і зарубіжні (на пострадянському просторі) дослідники адміністративного права переважно наголошують лише на державно-управлінському аспекті у змісті предмета даної галузі. Відповідно дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться переважно як право управлінське (або як право адміністрування), що регулює управлінський вплив держави, охоплюючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності.І хоча наявність управлінського аспекта не викликає сумніву, але подібна констатація є неповною, а головне — неточною, оскільки лише цим аспектом обмежувати предмет адміністративного права не можна. Адже при цьому інші важливі його аспекти — регулювання порядку надання адміністративних (управлінських) послуг, захист порушених прав і свобод громадян тощо — фактично не враховуються.Наприклад, Д. М. Овсянко дає визначення адміністративного права, сприймаючи як аксіому те, що воно регулює суспільні відносини виконавчої влади, яка ототожнюється з державним управлінням. «Адміністративне право, — пише він, — одна із самостійних галузей права, яка являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері виконавчої влади (державного управління)»1.Визначення адміністративного права, яке представлено в підручнику О. П. Альохіна, А. О. Кармолицького та Ю. М. Козлова, також відтіняє лише частину предмета правового регулювання — державно-управлінську діяльність. Адміністративне право, на їх думку, являє собою сукупність правових норм, покликаних регулювати суспільні відносини, що виникають у зв'язку та з приводу практичної реалізації виконавчої влади (у ширшому розумінні — в процесі здійснення державно-управлінської діяльності)2.Незважаючи на ретельний аналіз предмета регулювання адміністративного права, Ю. О. Тихомиров також на перше місце висуває організацію та здійснення державного управління, а вже потім — державне регулювання, захист публічних інтересів і саморе-алізацію прав громадян у сфері державного управління. Виходячи з цього, він не зовсім точно, на наш погляд, визначає адміністративне право: «Адміністративне право як галузь права — це система правових норм, що видаються органами виконавчої влади та іншими органами для організації і функціонування державного управління, регулювання функціонально-юридичних режимів, забезпечення юрисдикцій-но-охоронної діяльності та участі громадян»1.Аналіз цього визначення дає можливість привернути увагу до ще однієї неточності. Хоча як у Росії, так і в Україні пріоритет надається нормам адміністративного права, визначеним у законі, проте цитований автор надає перевагу нормам, що видаються органами виконавчої влади, тобто нормам, що містяться у підзаконних актах. Причому ці норми не тільки встановлюють порядок управління, функціонально-юридичні режими, але вони також є основними в регулюванні юрисдикційно-правоохоронної діяльності, що не є виправданим.В. К. Колпаков визначає предмет адміністративного права як сукупність відносин у сфері державного управління. Незважаючи на визначені ним особливості цих відносин (виникнення їх тільки в результаті державно-управлінської (владної діяльності); обов'язковість участі в них виконавчо-розпорядчих органів держави; те, що вони є результатом свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави)2, пропоноване визначення не охоплює відносини, що виникають у зв'язку із змінами суспільно-економічною ладу та демократичними перетвореннями в Україні.Не вдаючись до подальшого цитування аналогічних позицій інших авторів, підсумуємо: у більшості варіантів тлумачення предмета адміністративного права за управлінськими відносинами зберігається пріоритетне місце. Більше того, деякі вітчизняні фахівці настільки перебільшують управлінський характер предмета адміністративного права, що намагаються вивести за межі цього предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управлінськими. Наприклад, дехто таким чином аргументує позицію щодо начебто штучного включення до предмета адміністративного права адміністративно-деліктних відносинНа нашу думку, це явне перебільшення. Насправді зазначений пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правового регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично в усіх сферах суспільного розвитку. Нині ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинально звузилася. Проте ця обставина, на жаль, ще недостатньо враховується представниками пострадянської теорії адміністративного права.З огляду на це очевидною є необхідність уточнити дійсний склад суспільних відносин, що утворюють предмет адміністративного права, з метою з'ясування питання, чи справді переважають у змісті цього предмета саме управлінські відносини.

§ 2. Предмет адміністративного права: сучасне визначенняОцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі наступне. У сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в окремих напрямах адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави і активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.Сама державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних (управлінських) послуг.Водночас необхідно суттєво зміцнити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, а також запровадити повноцінну адміністративну юстицію в Україні. Суспільні відносини, що виникають у цій сфері, також є складовою предмета адміністративного права.Певна річ, традиційною складовою цієї галузі права є інститут адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності — засобу державного примусу, який використовується для припинення і попередження неправомірних діянь фізичних і юридичних осіб.Розглядаючи суспільні відносини, що є предметом адміністративно-правового регулювання, не можна обійти увагою коло можливих учасників цих відносин, щодо яких норми адміністративного права закріплюють певні права і обов'язки, а також встановлюють заходи юридичної відповідальності. Відтак ці учасники набувають статусу суб'єктів адміністративного права. Ними можуть бути громадяни України, іноземці та інші фізичні особи, а також органи виконавчої влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, різні організації та інші юридичні особи (докладніше види суб'єктів адміністративного права висвітлюються у п'ятому розділі цього підручника).Отже, до предмета адміністративного права входять групи однорідних суспільних відносин, що формуються:а) у ході державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям;б) у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг;в) у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ та організацій, а також у зв'язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування;г) у зв'язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права;д) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо фізичних і юридичних осіб.Наведений перелік суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративним правом, свідчить, що значна частина права є справді управлінською. Водночас практика переконує, що управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Адже не можна вважати державно-управлінською (якщо виходити із справжнього наукового розуміння поняття «державне управління» як владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування) багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо:- розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних (фізичних і юридичних) осіб; - надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій; - прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різних публічних господарських справ (наприклад, будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для будь-яких загальнодержавних потреб тощо); - захисту порушених прав і свобод громадян (адміністративний розгляд скарг і судочинство в адміністративних судах); - застосування до осіб заходів адміністративного примусу. Звичайно, всі суспільні відносини, що супроводжують цю діяльність, здійснюються у зв'язку та задля вирішення завдань і функцій державного управління, однак вони за своєю суттю не є управлінськими. При цьому саме наведені напрями діяльності становлять загалом переважний обсяг функціонування органів виконавчої влади, що перебуває у сфері регулювання адміністративного права.Цим підтверджується принциповий висновок про те, що управлінські (а точніше, державно-управлінські) відносини не можна вважати ключовою характеристикою предмета адміністративного права. Більше того, з поділом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та запровадженням в Україні місцевого самоврядування управління здійснюється не тільки державними органами виконавчої влади, а й органами місцевого самоврядування. Ця обставина дає підстави запровадити в науковий обіг, поряд з усталеним поняттям «державне управління», поняття «управління в сфері місцевого самоврядування», котре слід визначити терміном «самоврядне управління».Причому як державному, так і самоврядному управлінню притаманні такі суттєві ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі меж діяльності. Ці сфери управління відрізняються лише за суб'єктами та — частково — конкретними джерелами їх правового регулювання. Водночас вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов'язків.Враховуючи однорідність суспільних відносин, що складаються в сферах державного і самоврядного управління, ці відносини, природно, однаковою мірою підлягають регулюванню саме адміністративним правом.Отже, виходячи з характеристики предмета регулювання, адміністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку. Відсутність у даному визначенні згадки про діяльність адміністративної юстиції пояснюється тим, що включення її до сфери регулювання діючого адміністративного права слід вважати тимчасовим заходом. Адже найближчим часом має бути створена самостійна процесуально-правова галузь, яка окремо регулюватиме судочинство в адміністративних судах (адміністративне судочинство).Наведене визначення адміністративного права відображає тенденції сучасного його реформування з метою наближення цієї галузі українського права до стандартів адміністративного законодавства країн європейського співтовариства.