TextBook § 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовцівЕфективна діяльність апарату державного управління неможлива без посилення відповідальності державних службовців за виконання покладених на них повноважень, дотримання дисципліни та законності. Нині відносини відповідальності державних службовців регулюються Кодексом законів про працю України (далі — КЗпП) та Законом України «Про державну службу», деякими іншими законодавчими та підзаконними актами. Враховуючи це, актуальними є проблеми уніфікації визначень таких ключових понять інституту дисциплінарної відповідальності, як поняття службової дисципліни та дисциплінарної відповідальності державного службовця, дисциплінарного проступку, провадження у справах про дисциплінарні проступки, які сформульовані в різних підзаконних актах.Правовий інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців є складовою галузі адміністративного права.Дисциплінарна відповідальність державних службовців — це різновид юридичної відповідальності. Якщо юридичну відповідальність розглядати як загальне поняття, то дисциплінарна відповідальність — поняття особливе, а дисциплінарна відповідальність державних службовців — поняття спеціальне, оскільки вона встановлюється щодо спеціальних суб'єктів — державних службовців. Дисциплінарну відповідальність державних службовців слід визначити як сукупність адміністративно-правових відносин, що виникають у зв'язку з накладенням на державних службовців передбачених законодавством дисциплінарних стягнень за порушення ними службової дисципліни.Єдиного законодавчого акту або відповідного його розділу, який би системно врегульовував дисциплінарну відповідальність державних службовців, на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу», поки що (за винятком кількох норм зазначеного Закону) не існує. Однак аналіз чинного законодавства дає змогу окреслити характеристику цієї відповідальності.Зокрема, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку. Дисциплінарним проступком є протиправне порушення службовцем норм законодавства та покладених на нього повноважень.Дисциплінарне стягнення має за мету поновлювати порушені державно-службові відносини та уникати негативних наслідків вчинення правопорушення, виховання службовця в дусі дотримання законності, належного виконання службових повноважень, а також запобігання правопорушенням. У чинному законодавстві дисциплінарні стягнення, які накладаються на службовців, передбачені в КЗпП та Законі України «Про державну службу»:0 догана;0 попередження про неповну службову відповідальність;0 затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду;0 звільнення.Дисциплінарно-деліктна практика в органах виконавчої влади побудована на застосуванні заходів дисциплінарного впливу щодо службовців виключно на розсуд їх керівників. Причому межі цього розсуду сягають від такого незначного дисциплінарного стягнення, як зауваження, і до найсерйознішого — звільнення з посади. Нерідко при накладенні стягнення керівники органів припускаються необ'єктивності. З огляду на це доцільно було б законодавчо запровадити такий перелік стягнень:0 догана;0 сувора догана;0 затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу;0 виключення з кадрового резерву на заміщення вищої посади;0 попередження про неповну службову відповідність;0 звільнення з посади.Важливою проблемою є законодавче врегулювання провадження в справах про дисциплінарні проступки державних службовців, тобто дисциплінарного провадження. Так, відсутній законодавчий акт, що регламентував би цей вид адміністративних проваджень щодо державних службовців, на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу».Завданням даного провадження є своєчасне і всебічне з'ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової дисципліни, незабезпечення належного виконання державним службовцем своїх повноважень.Як і інші види проваджень, що утворюють структуру адміністративного процесу, дисциплінарне провадження має відповідні стадії:0 порушення дисциплінарної справи;0 її розслідування;0 розгляд справи компетентною посадовою особою;0 винесення рішення по справі та його виконання.Це — основні стадії. Є ще дві факультативні стадії — перегляд справи в порядку оскарження та прийняття відповідного рішення по ній.Чинним законодавством у деяких випадках передбачено проведення службового розслідування (ст. 11, 22 Закону України «Про державну службу»):0 на вимогу самого державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри;0 у випадку невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.Загалом норми, що встановлюють порядок дисциплінарного провадження, мають за мету максимально захистити державного службовця від сваволі адміністрації, що має велике значення в боротьбі з можливими у таких випадках зловживаннями, у тому числі корупцією.Щодо окремих видів державних службовців, правове становище яких регулюється спеціальними законами (працівники органів прокуратури, судів і т. ін.), інститут дисциплінарної відповідальності набуває певних особливостей. Вони відображені у відповідних нормативних актах (насамперед у дисциплінарних статутах). З урахуванням цього стислий розгляд питань дисциплінарної відповідальності щодо зазначених видів державних службовців наведено у наступному параграфі.
§ 5. Особливості дисциплінарної відповідальності окремих видів державних службовців
Дисциплінарна відповідальність працівників прокуратуриВідповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарні стягнення щодо працівників прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, що ганьбить його як працівника прокуратури. До числа дисциплінарних стягнень належать: догана; зниження в класному чині; зниження в посаді; позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.Дисциплінарне стягнення повинно відповідати характеру вчиненого проступку. Прокурор, що вирішує питання про накладення дисциплінарного стягнення, зобов'язаний особисто з'ясувати обставини проступку й одержати письмове пояснення від особи, що його вчинила. У разі потреби для з'ясування відповідних обставин може бути призначена службова перевірка, термін якої не може перевищувати двох місяців.Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора. Цей наказ може бути оскаржений працівником Генеральному прокурору України в місячний термін з дня ознайомлення з наказом.Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне стягнення, зробити більш суворим або пом'якшити його. Про прийняте рішення повідомляється працівник, що звернувся зі скаргою. Оскарження наказу про накладення дисциплінарного стягнення не припиняє його виконання.
Дисциплінарна відповідальність працівників органів внутрішніх справВідповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ можуть накладатися наступні дисциплінарні стягнення: зауваження; догана; сувора догана; затримка в присвоєнні чергового спеціального звання на термін до одного року; попередження про неповну службову відповідність; зниження в посаді; зниження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.Дещо специфічні стягнення поряд з вищезгаданими можуть накладатися у навчальних закладах Міністерства внутрішніх справ. Це позбавлення звільнень з розташування навчального закладу чи підрозділу на термін до одного місяця і позачергове призначення в наряд по службі (за винятком призначення у варту або черговим по підрозділу) чи на роботу до п'яти нарядів.Крім цього, на осіб рядового і начальницького складу, нагороджених нагрудним знаком органів внутрішніх справ, може бути накладене дисциплінарне стягнення у виді позбавлення цього знака. Зазначеним статутом детально регламентуються права начальників щодо накладення дисциплінарних стягнень.При визначенні дисциплінарного стягнення беруться до уваги характер проступку і його наслідки, обставини вчинення, попередня поведінка винного, його ставлення до служби, стаж служби і рівень кваліфікації. Перед накладенням стягнення від винного береться письмове або усне пояснення. Згаданим статутом передбачається ряд особливостей накладення дисциплінарних стягнень. Зокрема, накладення дисциплінарного стягнення на винного, який перебуває в нетверезому стані, а також одержання від нього пояснення відкладаються до його витверезіння.Такі дисциплінарні стягнення, як зауваження, догана, позачергове призначення в наряд, позбавлення звільнень з розташування на-вчального закладу чи підрозділу, можуть оголошуватись як наказом, так і усно. Інші стягнення оголошуються в наказі. Про накладення дисциплінарного стягнення оголошується працівнику особисто, перед строєм або на зборах.
Дисциплінарна відповідальність суддівДуже докладна регламентація притягнення до дисциплінарної відповідальності пов'язана з тією роллю, яку відіграють суди, значенням, що надається державою дотриманню дисципліни в органах правосуддя. Дисциплінарна відповідальність суддів закріплена в Законі України «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України».Справи про дисциплінарні проступки суддів розглядаються кваліфікаційною комісією, склад якої визначається законом. Виділяються наступні стадії дисциплінарного провадження: перевірка даних про дисциплінарний проступок судді; порушення дисциплінарного провадження; розгляд дисциплінарної справи.При вирішенні питання про дисциплінарний проступок судді голова кваліфікаційної комісії, його заступник або один із членів комісії в місячний термін із дня надходження даних про дисциплінарний проступок судді перевіряють їх шляхом отримання письмового пояснення від судді й інших осіб, витребування й ознайомлення з матеріалами судових справ, отримання іншої інформації від певних органів, підприємств, установ, організацій, а також громадян. У випадку, якщо перевірка проводиться щодо голови чи членів кваліфікаційної комісії, її здійснюють за дорученням комісії три її члени.За результатами перевірки готується довідка, яка повинна містити виклад обставин, встановлених при перевірці, висновки і пропозиції перевіряючих та їхні підписи. Суддя, щодо якого проводиться перевірка, має бути ознайомлений з довідкою і матеріалами перевірки. При цьому він може давати додаткові пояснення, заявляти клопотання про додаткову перевірку окремих обставин. У випадку відмови судді від ознайомлення з довідкою і матеріалами перевірки про це складається протокол, що підписується особами, що здійснювали перевірку.Всі матеріали перевірки передаються до відповідної кваліфікаційної комісії, що вирішує питання про порушення дисциплінарного провадження.Підставами порушення дисциплінарного провадження щодо судді є: подання Міністерства юстиції України і його органів за результатами перевірки заяв чи повідомлень громадян, подання голови відповідного або вищестоящого суду, народних депутатів України, керівників або заступників керівників державних органів, органів місцевого самоврядування, а також повідомлення в засобах масової інформації. За наявності зазначених обставин дисциплінарне провадження може порушуватися постановою голови відповідної кваліфікаційної комісії, головами Верховного Суду і Вищого арбітражного суду України, їхніх заступників, Головою Верховного Суду Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київського і Севастопольського міських судів, головами апеляційних судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, головами військових судів регіонів і Військово-Морських Сил України або рішенням кваліфікаційної комісії.Дисциплінарне провадження щодо голови або члена кваліфікаційної комісії порушується рішенням відповідної комісії. Законом передбачено, що дисциплінарне провадження порушується у десятиденний строк з дня отримання даних про дисциплінарний проступок, а в разі потреби проведення перевірки — у строк не більше десяти днів з дня закінчення перевірки.Кваліфікаційна комісія розглядає справу в десятиденний строк з дня порушення провадження. При розгляді справи комісія зобов'язана заслухати пояснення судді, а також може заслухати інших осіб, запрошених по клопотанню як судді, так і комісії. У ході засідання оголошуються документи і розглядаються матеріали, що маються в справі. Неявка судді на засідання комісії без поважних причин не перешкоджає розгляду справи.Рішення в справі приймається більшістю голосів членів комісії, присутніх на засіданні. У ньому необхідно вказати назву комісії, прізвище, ім'я, по батькові і посаду судді, що притягується до дисциплінарної відповідальності, обставини дисциплінарного проступку, пояснення судді та дані, що характеризують його особу, мотиви прийнятого рішення, вказуючи на докази, конкретне дисциплінарне стягнення, застосоване в даному випадку, або підстави припинення справи, а також порядок і строки оскарження рішення. Дисциплінарне стягнення до судці застосовується не пізніше шести місяців після виявлення проступку. При цьому не враховується строк тимчасової непрацездатності судді або перебування його у відпустці.
РОЗДІЛ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
Глава 20. Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному управлінні§ 1. Поняття і система засобів забезпечення законності у державному управлінніЗаконність як важливе політико-правове явище є критерієм правового життя суспільства. У найбільш загальному вигляді законність відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави1.Поняття законності найчастіше визначається як неухильне виконання законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними органами і організаціями. Закони при цьому мають відповідати об'єктивним суспільним закономірностям, вимогам забезпечення прав і свобод людини і громадянина, грунтуватися на загальновизнаних цінностях демократичної, соціальної, правової держави. В юридичній літературі законність розглядається у різних аспектах. Як принцип державно-правового життя законність є основоюдіяльності держави, усіх її гілок влади. Вимога дотримання і виконання законів та інших правових актів стосується всіх суб'єктів права. Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Права і свободи людини та їх гарантії згідно з Конституцією України визначають зміст і спрямованість діяльності держави.Отже, законність має забезпечувати реалізацію та охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, рівність усіх перед законом. Водночас принцип законності означає, що органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування мають діяти лише в порядку і в межах компетенції, визначеної Конституцією України, законами, іншими нормативно-правовими актами.Як принцип державного управління1 законність передбачає, що держава здійснює свої функції правовими засобами і в правових формах. Це зумовлено насамперед значенням діяльності та впливу органів виконавчої влади на всі сфери суспільних відносин, їх правом приймати на основі законів та відповідно до них нормативні та індивідуальні правові акти, розглядати і вирішувати справи про застосування заходів адміністративної та дисциплінарної відповідальності, тобто здійснювати так звану адміністративну юрисдикцію.З огляду на це правомірність діяльності органів виконавчої влади є «стрижнем режиму законності в державі»2. Особливого значення режим законності набуває в період політичної, соціально-економічної перебудови суспільства, коли необхідна висока організованість діяльності органів виконавчої влади, дисциплінованість посадових осіб.Законність тісно пов'язана з дисципліною в державному управлінні. Законність і дисципліна — необхідні умови утвердження демократичної, правової держави, оскільки спрямовані на забезпечення функціонування громадянського суспільства, активної ролі особи в усіх сферах суспільного життя. Ці явища мають загальну мету в сфері державного управління, хоча дещо відрізняються за своїм спрямуванням.Дисципліна у державному управлінні передбачає певні вимоги до поведінки суб'єктів, які включають дотримання різних видів соціальних норм, у тому числі правових і моральних. В юридичній літературі найчастіше дисципліна визначається як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному і суспільному житті. Дисципліна є необхідною умовою ефективного функціонування суспільства і держави, досягнення поставленої мети у діяльності органів державної влади та їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, а також громадян1.Дисципліна може бути різних видів: договірна, військова, фінансова, трудова тощо, але для сфери державного управління основне значення має службова дисципліна в державних органах, передусім органах виконавчої влади, характеристика якої наведена в попередній главі підручника.Хоча законність на відміну від дисципліни означає дотримання насамперед правових норм, заходи щодо забезпечення законності у державному управлінні завжди передбачають в кінцевому підсумку забезпечення належного стану дисципліни державних службовців.Забезпечення законності потребує створення і зміцнення певних гарантій. Гарантії законності — це обумовлені закономірностями суспільного розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності.Виділяють загальні й спеціальні гарантії законності. До загальних гарантій належать об'єктивні умови суспільного розвитку, в яких здійснюється правове регулювання. Серед них, як правило, виділяють:політичні умови — розвиток демократії, гласність, поділ влади, свобода інформації;економічні умови — рівень розвитку ринкових відносин, виробництва, гарантованість економічної свободи, добробут населення тощо; ідеологічні умови — рівень розвитку правосвідомості, заснованої на визнанні пріоритету прав і свобод людини, правової культури громадян, і насамперед державних службовців. До спеціальних гарантій належать:0 стан законодавства, його стабільність і відповідність розвитку відносин у суспільстві, рівень юридичної техніки;О рівень діяльності з попередження і припинення правопорушень, у тому числі заходів юридичної відповідальності;0 доступність і якість правосуддя;0 ефективність контролю за реалізацією правових актів.Активне використання наведених гарантій законності досягається різними шляхами, проте всі вони передбачають цілеспрямовану діяльність відповідних державних органів і посадових осіб. Сукупність завдань, функцій, повноважень, форм, методів і порядку такої діяльності прийнято вважати системою засобів забезпечення законності.Цю систему утворюють наступні основні групи засобів забезпечення законності у державному управлінні:1) різні види контрольної діяльності у сфері державного управління з боку державних органів, органів місцевого самоврядування і громадських організацій;2) різні способи реагування державних органів, насамперед органів виконавчої влади, на звернення громадян (пропозиції, заяви і скарги) з метою правової охорони і захисту їхніх прав і свобод;3) здійснення спеціалізованого судового захисту порушених прав і свобод громадян у порядку адміністративного судочинства;4) нарешті, притягнення до різних видів юридичної відповідальності посадових осіб державних органів за протиправні дії у сфері державного управління, а також, у необхідних випадках, застосування заходів адміністративної відповідальності до громадян, які своїми протиправними діями порушують встановлений порядок управління.
§ 2. Державний контроль: поняття і роль у державному управлінніУ системі засобів забезпечення законності у державному управлінні державний контроль посідає важливе місце, оскільки його метою є забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх рівнів і ланок, сумлінне і якісне виконання, раціональне використання її посадовими особами та державними службовцями, усім складом працівників наданих їм прав та відповідальне ставлення до виконання своїх обов'язків у відносинах з громадянами.
Загальне поняття державного контролю Загалом контроль використовується для перевірки відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим приписам, в рамках і межах яких вони мають діяти. Мета контрою полягає у встановленні результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи. З допомогою контролю, який у науці управління називають «зворотним зв'язком», суб'єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та попередити небажані наслідки.Держава є одним з головних су'єктів здійснення контрольної функції у суспільстві. Адже вона наділена реальними повноваженнями для впливу на суспільство, при здійсненні якого вона покладається і на засоби контролю. Отже, державний контроль є важливим видом діяльності держави, що здійснюється уповноваженими державними органами, посадовими особами і спрямований на забезпечення законності й дисципліни.Сутність державного контролю полягає у спостереженні та перевірці розвитку суспільної системи йусіх ЇЇ елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні та виправленні можливих помилок і неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Контроль тісно пов'язаний з іншими видами державної діяльності й може входити до їх складу як певна частина. Водночас як самостійна функція управління контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійне явище або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів.Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види діяльності, як нагляд і моніторинг. З огляду на це необхідно відзначити відмінності між названими явищами. Так, до найбільш характерних особливостей нагляду належать:0 нагляд здійснюється державними органами щодо об'єктів, які їм організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується організаційно підпорядкованих суб'єктів (хоча в окремих випадках він здійснюється і щодо непідпорядкованих об'єктів); 0 у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи дисциплінарні; 0 адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними суб'єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за діяльністю підконтрольних об'єктів у цілому чи окремими її аспектами. Отже, нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, застосування якого при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру.Що ж стосується моніторингу, який на практиці останнім часом знаходить дедалі ширше застосування, то тут ми маємо справу також з різновидом контролю, певною його формою, котру порівняно з наглядом, за наслідками впливу, можна віднести до його пасивної форми.Застосування моніторингу пов'язують з відслідковуванням ситуації чи процесу в сфері управлінської діяльності, впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу.
Місце і роль контролю у державному управлінніЗ розуміння суті контролю в державному управлінні як здійснення перевірки відповідності діяльності керованого об'єкта приписам керуючого суб'єкта та усунення виявлених недоліків випливає, що контроль є самостійною функцією державного управління (далі — управління).Функція контролю перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління, вона полягає в оцінці відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять у цілому перед системою управління. Контроль дає можливість не лише коригувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.В сучасних умовах виникла потреба у нових підходах до системи державного контролю, системи органів державного контролю та її законодавчого забезпечення. Існування такої системи пояснюється тим, що в перехідний період у суспільстві не поменшало недоліків у сфері державного управління, а управлінські рішення не стали ефективнішими.Розглядаючи місце і роль контролю в державному управлінні, слід зазначити існування відмінностей між поняттями «система державного контролю» і «система органів державного контролю».Функцію контролю в державному управлінні здійснюють у різних обсягах та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення контролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль перетворився на засіб інформаційно-аналітичного характеру, став невід'ємним фактором подальшого розвитку управління. На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути як основною їх діяльністю, так і виступати складовою ширшої діяльності.Система державного контролю в сфері управління не вичерпується і не зводиться до системи органів. Вона набагато ширша, оскільки включає і органи та осіб, для яких контроль не є основною діяльністю (а таких органів набагато більше), а також різноманітні форми його проведення. Отже, система державного контролю включає органи і посадові особи, наділені державою контрольними повноваженнями щодо органів державного управління, форми і методи контрольної діяльності, взаємозв'язки між: ними.На відміну від системи державного контролю система органів державного контролю є вужчим поняттям, оскільки включає лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, і здійснюється у відповідній сфері чи стосується певної функції, конкретних питань. Органи державного контролю наділяються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.
§ 3. Класифікація видів державного контролюСуттєве значення для практичної організації та правового регулювання державного контролю має класифікація його видів. Вона є не лише теоретичним відображенням різноманітності та різноплановості контролю, а й практичним результатом виокремлення важливих сфер суспільного життя, що перебувають під контролем держави.Вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно складно та й немає і потреби у такій вичерпності. Важливо: що, кого і як контролювати, а звідси вибір класифікаційних ознак для виділення видів контролю.Різні види державного контролю виділяються за:0 характером і обсягом контрольних повноважень;0 часом проведення контролю;0 характером організаційних зв'язків суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом;0 суб'єктами, що здійснюють контроль.При цьому види контролю в їх практичній реалізації можуть співпадати, але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, що визначаються завданнями даного виду контролю. Водночас усі види державного контролю базуються на загальних принципах, зберігають основні риси єдиного родового поняття контролю.Залежно від характеру та обсягу контрольних повноважень виділяють загальний та спеціальний контроль. При такій класифікації важливий обсяг контрольних повноважень контролюючого суб'єкта, їх характер та закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність суб'єкта контролю.Контроль як функція управління здійснюється майже всіма державними органами та їх посадовими особами. За умови, що контроль не виділяється як їх основна функція (тоді це — спеціальний контроль), зазначені суб'єкти здійснюють загальний контроль у межах своєї основної діяльності.Залежно від часу проведення контролю він може бути попереднім, поточним (оперативним) і наступним. Попередній контроль має за мету як виявлення необхідних умов, так і обгрунтованість підстав для прийняття рішень. Він проводиться задля вироблення виважених заходів щодо забезпечення законності й дисципліни.Попередній контроль виконує запобіжну функцію, і зміст його полягає у виявленні й попередженні можливих негативних явищ, що можуть настати за наявності обставин, що вже існують і можуть негативно проявитися у майбутньому. Так, за попереднім контролем виявляється відповідність установленим щодо суб'єкта та його діяльності вимогам заявлених характеристик тощо.Прикладом попереднього контролю може бути діяльність уповноважених державних органів з державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності. Органи, що здійснюють державну реєстрацію, перевіряють наведені відомості та документи лише в матеріалах, поданих відповідно до чинного законодавства. Суб'єкти підприємницької діяльності лише починають свою роботу, і на цій стадії попередній контроль є контролем лише щодо законності їх намірів, а не самих дій.Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов'язань. Завдання такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних стадіях виконання, виявленні можливих недоліків та завчасному попередженні можливих негативних наслідків неправомірних дій.Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об'єкта. Він дає змогу отримувати відомості не лише про саму діяльність як таку або бездіяльність, а і її відповідність та обсяг щодо попередньо зазначених чи встановлених завдань.Наступний контроль на відміну від попередніх видів має за мету з'ясувати відповідність результату початковому рішенню. Основною метою такого контролю є оцінка досягнутого та розробка стратегії на майбутнє.Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених завдань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб, здійснюється по закінченні діяльності, за її результатом і ні змінювати, ні втручатися у процес виконання управлінського рішення вже не може. З допомогою цього виду контролю перевіряється факт виконання, доцільність та законність дій у цілому. Проведення такого контролю може сприяти виробленню наступних рішень та проведенню управлінських дій.Загальний чи спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний та наступний характер і при цьому розглядатися як види контролю, стадії при здійсненні загального і спеціального контролю.За характером організаційних зв'язків контролюючого суб'єкта з підконтрольним об'єктом слід виділити зовнішній і внутрішній контроль.Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах безпосередньої організаційної підпорядкованості підконтрольного об'єкта контролюючому суб'єкту.При зовнішньому контролі така організаційна підпорядкованість відсутня. Відмінність таких видів контролю полягає в різних правових формах реалізації контрольних повноважень та в методах впливу. Якщо внутрішній контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї системи, може стосуватися широкого кола питань діяльності системи, то зовнішній контроль, як правило, здійснюється щодо конкретної сфери чи функції і стосується якогось певного аспекта діяльності управлінської системи.Якщо розглядати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю щодо системи органів виконавчої влади, то внутрішнім слід вважати контроль з боку окремих органів виконавчої влади щодо інших органів цієї ж гілки влади. Цей вид державного контролю можна ще називати внутрішнім адміністративним контролем.А зовнішнім щодо органів виконавчої влади буде контроль, який здійснюють державні органи, котрі знаходяться поза межами системи власне органів виконавчої влади.За правовими наслідками зовнішній та внутрішній контроль мають відмінності, що дають змогу виділити їх в окремі види контролю. Так, якщо при проведенні внутрішнього контролю можуть бути застосовані заходи дисциплінарної або адміністративної відповідальності, скасовані чи змінені рішення, задіяні різноманітні інші важелі владного впливу на підконтрольні об'єкти (наприклад, проведення структурних реорганізацій, кадрових змін і т. ін.), то при зовнішньому контролі органи, що його здійснюють, можуть діяти лише у межах своїх повноважень.Як правило, вплив зовнішнього контролю обмежений можливостями надання рекомендацій, призупинення неправомірних дій чи прийнятого правового акту, зверненням з поданням до компетентного органу. Тобто у цьому випадку пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії підконтрольного об'єкта поступається місцем опосередкованому впливу шляхом надання інформації та висловлення своєї позиції органу, уповноваженому приймати рішення з цих питань (хоч іноді зовнішній контроль може реалізуватися і шляхом скасування відповідного правового акту).Залежно від суб'єктів, які здійснюють контроль, зокрема щодо сфери виконавчої влади, доцільно виділити такі види, як:0 контроль у самій системі органів виконавчої влади — внутрішній адміністративний контроль;0 контроль з боку Президента України — президентський контроль;0 контроль з боку Верховної Ради України — парламентський контроль;0 контроль з боку органів судової влади — судовий контроль;0 специфічний різновид контролю з боку органів прокуратури — прокурорський нагляд.Така класифікація видів державного контролю дає змогу конкретизувати цю функцію щодо державного органу, який її здійснює, і проаналізувати її обсяг залежно від нормативно закріплених повноважень даного органу. Крім того, при поділі державного контролю на зовнішній і внутрішній та розмежуванні видів контролю за характером суб'єктів, що його здійснюють, прослідковується їх тісний взаємозв'язок, а отже, можливість координації з метою активізації впливу на відповідну контрольовану сферу.
§ 4. Контроль з боку органів місцевого самоврядуванняКонтроль з боку органів місцевого самоврядування щодо діяльності органів виконавчої влади {тобто у сфері державного управління) є складовою конституційних повноважень місцевого самоврядування і характеризується наступними напрямами.Так, відповідно до закону місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного та культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.Звідси значний обсяг контрольних повноважень у сфері державного управління мають районні та обласні ради, які виключно на їх пленарних засіданнях:— заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень;— приймають рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;— приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують праватериторіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;— вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.Відповідно до ст. 55 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.У межах своїх повноважень районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.Контрольними повноваженнями у сфері державного управління наділяються й інші органи місцевого самоврядування. Так, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено:— заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території;— порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною.В межах своєї компетенції місцеві ради згідно із Законом України «Про міліцію» здійснюють контроль за діяльністю міліції. Місцеві ради, здійснюючи контроль за роботою міліції, не втручаються в її опе-ративно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність (ст. 26 згаданого Закону).До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:— внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб (у тому числі органів виконавчої влади), якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень;— звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 356Аналогічні повноваження має і сільський, селищний, міський голова, який має право звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.Також слід зазначити, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території суб'єктами, в тому числі органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами. Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.Певними контролюючими повноваженнями органи місцевого самоврядування наділяються й щодо інших органів виконавчої влади. Так, згідно із Законом «Про Антимонопольний комітет України» державний уповноважений, голова територіального відділення Антимонопольного комітету зобов'язаний направляти органам місцевого самоврядування подання щодо порушень посадовими особами антимонопольного законодавства України.Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень сприяють судам, органам прокуратури, іншим правоохоронним органам у їх роботі щодо забезпечення законності на території розташування цих органів. Правоохоронні органи здійснюють підготовку та направлення в необхідних випадках інформаційних матеріалів з питань боротьби зі злочинністю органам місцевого самоврядування.Отже, органи та посадові особи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень мають право здійснювати досить значний обсяг контрольної діяльності у сфері державного управління.
§ 5. Контроль з боку громадських організаційУ системі засобів забезпечення законності у сфері державного управління певне місце належить контролю з боку громадських організацій.Як відомо, громадська організація — це об'єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних прав і свобод, соціальних, економічних, творчих, національно-культурних, вікових, спортивних та інших спільних інтересів. Порядок створення громадських організацій, їх права та обов'язки регулюються Законом України «Про об'єднання громадян».За характером діяльності та спрямованості громадські організації поділяють на: а) організації для задоволення професійних чи суспільних інтересів — професійні спілки, національно-культурні, науково-технічні та інші товариства, творчі спілки, дитячі, молодіжні, жіночі, ветеранські, благодійні організації тощо; б) організації для задоволення особистих потреб — спортивні товариства, товариства мисливців і рибалок, спілки книголюбів, гаражні кооперативи тощо.Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» надає право профспілкам здійснювати контроль за виконанням колективних договорів, додержанням адміністрацією підприємств, установ, організацій законодавства про працю, за дотриманням санітарних умов і техніки безпеки на виробництві тощо. Статтею 19 згаданого Закону передбачено, що профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також іншими об'єднаннями громадян.Профспілки здійснюють громадський контроль за виплатою заробітної плати, додержанням законодавства про працю та про охорону праці, створенням безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих та санітарно-побутових умов, забезпеченням працівників спецодягом, спецвзуттям, іншими засобами індивідуального та колективного захисту.У разі загрози життю або здоров'ю працівників професійні спілки мають право вимагати від роботодавця негайного припинення робіт на робочих місцях, виробничих дільницях, у цехах та інших структурних підрозділах або на підприємствах чи виробництвах фізичних осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, в цілому на період, необхідний для усунення загрози життю або здоров'ю працівників.Контрольні функції у сфері державного управління здійснюють не тільки профспілки, а й окремі інші громадські організації.Так, Закон України «Про захист прав споживачів» надає право об'єднанням споживачів здійснювати контроль за дотриманням прав громадян як споживачів, проводити незалежну експертизу та випробу-вання продукції, разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торговельного та інших видів обслуговування, застосуванням цін, подавати до правоохоронних органів та органів виконавчої влади матеріали про притягнення до відповідальності осіб, винних у випуску та реалізації неякісної продукції тощо.Представники окремих громадських організацій наділені правами як самостійно, так і з державними інспекторами складати протоколи про адміністративні правопорушення. Це народні дружинники, громадські лісові, мисливські, рибоохоронні інспектори та інші, які наділені повноваженнями здійснювати перевірку додержання чинного законодавства у відповідних сферах діяльності. За результатами перевірок і на підставі складених протоколів чи актів вони інформують відповідні органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, керівників організації, де виявлені порушення, і вносять пропозиції щодо притягнення до відповідальності правопорушників. Важливого значення при цьому набуває додержання Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного контролю».У сучасних умовах з'явилися й інші форми реалізації контролю з боку громадських організацій. Наприклад, при Державній податковій адміністрації України (ДПА) створено громадську колегію. До неї увійшли представники п'ятнадцяти громадських організацій, що об'єднують підприємців, юристів, платників податків. Головна мета цього утворення — громадський контроль за діяльністю податкових органів, формування рекомендацій у процесі модернізації ДПА, а також зворотний зв'язок з платниками податків, узагальнення громадської думки з приводу роботи податкових органів тощо.Крім того, Законом України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» передбачено, що громадяни України беруть участь у здійсненні цивільного контролю над Воєнною організацією держави та правоохоронними органами як через громадські організації, членами яких вони є, через депутатів представницьких органів влади, так і особисто шляхом звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника у справах захисту прав військовослужбовців або до іншого державного органу в порядку, визначеному Конституцією України та Законом України «Про звернення громадян».Отже, розширення можливостей громадського контролю у сфері державного управління має характер певної тенденції розвитку демократичного суспільства, що має сприяти забезпеченню законності у цій сфері
Глава 21. Види державного контролю§ 1. Внутрішній адміністративний контрольУ сфері виконавчої гілки влади внутрішній адміністративний контроль здійснюється самими органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Об'єктом такого контролю можуть бути будь-які дії й рішення, що їх здійснюють і приймають інші органи виконавчої влади, дотримання та виконання правових приписів, законність та доцільність управлінської діяльності. Внутрішній адміністративний (далі — внутрішній контроль) контроль спрямований на удосконалення діяльності органів виконавчої влади, забезпечення законності в державному управлінні.До основних об'єктів внутрішнього контролю слід віднести діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення:о реалізації єдиної державної політики у різних сферах; о дотримання прав і законних інтересів громадян; о надання адміністративних (управлінських) послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами; о відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади визначеному законом обсягу їх повноважень; о раціонального використання фінансових, матеріальних і трудових ресурсів, економічності та ефективності діяльності управлінського апарату; о сумлінного виконання службових обов'язків та підвищення професійної підготовки державних службовців.Внутрішній контроль може здійснюватися за ініціативою самого органу виконавчої влади, посадової особи або може бути ініційований ззовні — іншим державним органом, громадською організацією чи на підставі звернення громадян.Контроль у сфері виконавчої влади має ієрархічний характер, проводиться вищим органом (посадовою особою) щодо підпорядкованого органу чи підлеглої посадової особи. Такий контроль може стосуватися доцільності, необхідності та ефективності дій підконтрольного суб'єкта; при його здійсненні вищий орган може зупиняти, змінювати чи скасовувати неправомірні рішення.Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади і здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади. Такий контроль має загальний інформаційно-аналітичний характер.Контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ), має певні особливості порівняно з контролем уряду. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, службової дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління.Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади — державними адміністраціями та територіальними органами міністерств та інших ЦОВВ, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже, і значення його досить вагоме.Контроль в органах виконавчої влади не зводиться лише до перевірки виконання відповідних повноважень та функцій, а передбачає врахування і якості виконання, своєчасне виявлення проблем, а також концентрацію зусиль на коригуванні ситуації, застосуванні заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю в сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів, потребою в постійному зворотному зв'язку щодо динаміки розвитку суспільних відносин у різних сферах.За змістом та напрямами здійснення державний контроль поділяється на загальний і спеціальний. Загальний контроль здійснюють органи виконавчої влади загальної компетенції: Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації. Спеціальний (або спеціалізований, функціональний) контроль здійснюється органами, для яких контроль є основним чи одним з основних напрямів діяльності.Залежно від галузей, сфер діяльності та суб'єктів, що здійснюють спеціальний контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні його види: фінансовий контроль, який, в свою чергу, поділяється на банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни; контроль у сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимо-нопольний та інші.Спеціальний контроль, що здійснюється вищим органом щодо нижчого, може мати відомчий і надвідомчий характер. Поділ на відомчий та надвідомчий контроль є типовим для виконавчої системи.В Україні побудова системи контролю у сфері державного управління відбувається переважно шляхом розвитку складних і розгалужених систем надвідомчого контролю. Завдання таких систем контролю полягає в забезпеченні комплексних рішень, що стосуються декількох галузей управління чи реалізації окремих функцій управління. Такий вид контролю не пов'язаний з організаційною підпорядкованістю суб'єктів.Система надвідомчого контролю охоплює фінансово-бюджетні відносини, антимонопольну діяльність, податкову та митну сфери, приватизацію та роздержавлення майна, навколишнє природне середовище, державну службу тощо. Цей перелік не є вичерпним, оскільки триває процес структурної перебудови державного управління та визначення його головних завдань і напрямів, а отже, формування відповідних систем органів надвідомчого контролю.Відомчий контроль здійснюється в системі управління з вертикальною організаційною підпорядкованістю суб'єктів.Також можна виділити безпосередній контроль, який здійснюється спеціальними органами шляхом перевірок, ревізій, експертиз, і опосередкований контроль, що застосовується в тих випадках, коли держава не може прямо контролювати ті чи інші дії підприємницької чи інших видів діяльності та застосовувати адміністративний примус. Отримуючи інформацію з інших джерел (статистичні дані, фінансові звіти, аналіз ситуації), вона застосовує інші важелі. Так, держава всіляко сприяє розвитку та підвищенню конкурентоспроможності вітчизняних товарів суб'єктів підприємницької діяльності різних форм власності. Володіючи інформацією про стан справ у виробництві цих товарів, держава шляхом зниження податків, відрахувань до бюджету, надання кредитів та інших заходів сприяє їх розвитку, може контролювати виробництво.В Україні відсутня структурно впорядкована система органів контролю у сфері державного управління. Існують окремі контролюючі органи з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутні організаційні, інформаційні зв'язки. Органи контролю не мають єдиного центру, який би об'єднував, координував, здійснював інший організуючий вплив на їхню діяльність.Водночас при реалізації повноважень органами виконавчої влади, виконанні поставлених перед ними завдань нерідко мають місце їх перевищення, втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень та порушення вимог чинного законодавства. Все це певною мірою спричинене відсутністю чіткої структури та визначеності механізму взаємодії координуючих ланок, які могли б відігравати стримуючу роль і не лише надавати інформацію про певний стан, але й запобігати неправомірним діям та застосовувати заходи примусу.Отже, необхідно створити цілісну систему органів контролю в сфері виконавчої влади з організаційним центром, який здійснюватиме регулювання і координацію діяльності органів контролю в сфері державного управління.
§ 2. Контроль з боку Президента УкраїниПрезидент України відповідно до Конституції України має широкі повноваження з контролю у сфері державного управління. Такі права йому надані як главі держави, гаранту державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Вони стосуються як формування організаційних засад системи виконавчої влади, так і змісту її функціонування.Конституція України не містить прямої вказівки щодо президентського контролю, але здійснення його якнайтісніше пов'язане з правами Президента України:0 припиняти повноваження Прем'єр-міністра України та приймати рішення про його відставку; 0 призначати на посади членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження; 0 скасовувати акти Кабінету Міністрів та Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 9, Ю, 16 частини першої ст. 106 Конституції України) та ін.Президентський контроль у сфері виконавчої влади здійснюється як безпосередньо, так і з допомогою відповідних структур. Безпосередній контроль здійснюється при доборі кадрів і призначенні на посади та звільненні з посад міністрів, голів державних комітетів (державних служб), голів місцевих державних адміністрацій, призначенні та звільненні представників у іноземних державах, вищого керівництва Збройних Сил України тощо.Вирішуючи питання про призначення на посаду, Президент контролює і діяльність посадових осіб, що здійснюють підбір кандидатур на відповідну посаду. За таких умов контроль слід розуміти в його широкому значенні, коли під час співбесіди, ознайомлення з інформацією, характеристиками, аналізом різних ситуацій формується уявлення про потреби кадрового забезпечення, і не лише з точки зору формальних вимог, а й багатьох інших обставин, які мають значення для функціонування виконавчої влади.Призначаючи за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра та за його поданням — членів Кабінету Міністрів, Президент України має право скасовувати постанови та розпорядження уряду.Важливі функції із забезпечення реалізації контрольних повноважень Президента України здійснює Головне контрольне управління Адміністрації Президента України. Відповідно до повноважень, закріплених у Положенні про Головне контрольне управління, воно здійснює перевірку виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також організаціями указів та розпоряджень Президента України. На це управління покладено здійснення контролю за виконанням доручень Президента України на всіх рівнях виконавчої влади.Головне контрольне управління здійснює координацію заходів щодо забезпечення контролю за виконанням актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів, доручень Глави Адміністрації Президента України та методичне керівництво діяльністю відділів контролю в апараті обласних державних адміністрацій. Такі відділи діють на основі Типового положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2002 р.). До основних завдань цих відділів віднесено:а) здійснення контролю за виконанням законів України та інших нормативно-правових актів, актів і доручень Президента України, Кабінету Міністрів, глави Адміністрації Президента;б) аналіз причин порушень та підготовка пропозицій щодо їх усунення;в) підготовка інформаційних довідкових та інших матеріалів з питань виконання згаданих актів та доручень тощо.Отже, президентський контроль у сфері виконавчої влади має конституційно-правове підґрунтя і відповідне закріплення в нормативно-правових актах. Здійснення контрольної функції, крім правового, має відповідне організаційне забезпечення. Тому президентський контроль, що здійснюється у межах конституційних повноважень Президента України, з організаційно-правової точки зору має достатні підстави для дійового впливу на стан функціонування виконавчої влади.
§ 3. Парламентський контрольУ системі державного контролю парламентський контроль має суттєві особливості, які зумовлені статусом суб'єкта контролю — Верховної Ради України як представницького органу держави. Це є підставою для визнання парламентського контролю особливою формою державного контролю, котра виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як засіб забезпечення законності у державному управлінні. Метою парламентського контролю є:0 встановлення не тільки відповідності діяльності на території України або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й доцільності, соціально-економічної та політичної обгрунтованості діяльності; 0 виявлення відхилень від конституційних вимог, державних програм; 0 визначення причин незаконної або недоцільної діяльності та засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об'єкта контролю; 0 виявлення передумов притягнення винних до відповідальності. Парламентський контроль здійснює Верховна Рада України, яка діє без будь-яких доручень, безпосередньо на підставі Конституції і законів України, в межах власної компетенції щодо будь-яких об'єктів контролю — за виключенням судів та правоохоронних органів при провадженні оперативно-розшукової роботи, досудового слідства, здійснення правосуддя за окремими справами.Щодо цих об'єктів здійснюється непрямий парламентський контроль при призначенні шести суддів Конституційного Суду України, обранні суддів у системі судів загальної юрисдикції (в тому числі спеціалізованих судів), наданні згоди Верховної Ради України на затримання чи арешт судді, призначенні трьох членів Вищої ради юстиції.Непрямий парламентський контроль Верховна Рада здійснює також щодо діяльності Президента України при:— заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента про внутрішнє і зовнішнє становище України і затвердженні рішень про надання Україною займів та економічної допомоги іноземним та міжнародним організаціям, про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій займів, не передбачених Державним бюджетом України, здійсненні контролю за їх використанням;— схваленні рішень про згоду щодо надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України в іншу державу або допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;— затвердженні указів Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;— обговоренні подання Президента України про стан війни і укладення миру, рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань;— наданні згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів України;— прийнятті рішення про направлення до Президента України запиту на вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету Верховної Ради України;— здійснення процедури усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.Прямий (безпосередній) парламентський контроль Верховна Рада України здійснює щодо:0 забезпечення конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина; 0 діяльності Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода; 0 фінансово-економічної діяльності держави.Парламентський контроль за забезпеченням прав, свобод та обов'язків людини і громадянина здійснюється Верховною Радою України безпосередньо та через Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, через деякі інші державні органи, у формуванні складу яких Верховна Рада бере безпосередню участь (наприклад, Конституційний Суд України, Вища рада юстиції тощо).Парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України здійснюється при:— розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;— затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;— наданні згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України;— щорічних та позачергових обговореннях звіту Кабінету Міністрів України;— звіті членів Кабінету Міністрів України за вимогою комітету Верховної Ради України, але не менш однієї п'ятої від її конституційного складу;— розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийнятті резолюції недовіри Кабінету Міністрів України;— обговоренні проекту Закону про Державний бюджет України і доповіді про хід виконання Державного бюджету України;— затвердженні загальної структури, чисельності, визначенні функцій Збройних Сил України, Служби безпеки, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ.Щодо діяльності Генерального прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які обираються (призначаються, затверджуються) Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода, парламентський контроль здійснюється при: виконанні Верховною Радою України номінаційних функцій; обговоренні звітів та інформації вказаних посадових осіб; висловленні довіри (недовіри) Генеральному прокуророві України; наданні згоди на призначення та звільнення посадових осіб, визначених п. 24 частини першої ст. 85 Конституції України.Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави здійснюється безпосередньо Верховною Радою України: під час обговорень на всіх етапах бюджетного процесу; шляхом затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визнання правових засад вилучення об'єктів права приватної власності; через Рахункову палату, яка діє на підставі відповідного закону; при наданні згоди на призначення Президентом України на посади та звільнення з посад Голови Національного банку, Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, призначенні половини складу Ради Національного банку України.Поряд з Верховною Радою, яка безпосередньо здійснює парламентський контроль, функціонують спеціалізовані суб'єкти парламентського контролю — комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, які діють на підставі спеціальних законів у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.Спеціалізовані контрольні органи парламенту — Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради з прав людини — не обіймають весь обсяг діяльності відповідних об'єктів контролю. Так, компетенція Уповноваженого з прав людини не поширюється на права військовослужбовців, на стосунки у військових формуваннях України. Завдання Рахункової палати обмежені виконанням видаткової частини Державного бюджету.
§ 4. Здійснення парламентського контролю через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і Рахункову палату
Контроль через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людиниВажливим напрямом парламентського контролю є контроль за додержанням прав і свобод людини і громадянина в усіх сферах діяльності держави, в тому числі у сфері державного управління, здійснення якого відповідно до ст. 101 Конституції України покладено на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі — Уповноважений).Правовий статус Уповноваженого та правові основи його діяльності визначені Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».Згідно з чинним законодавством до сфери контролю з боку Уповноваженого потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод громадянином України незалежно від місця його перебування, іноземцем або особою без громадянства, які знаходяться не території України, з одного боку, і органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами — з іншого. Тобто компетенція Уповноваженого з прав людини обмежується лише відносинами між особою та органами влади.Уповноважений наділений винятковими повноваженнями давати оцінку стану дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. Реалізація цих повноважень відбувається шляхом підготовки та представлення Уповноваженим Верховної Ради України щорічних доповідей про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) зазначені права і свободи та про виявлені недоліки в законодавстві щодо їх захисту.Крім щорічної доповіді, у разі необхідності Уповноважений на свій розсуд може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.На підставі щорічної та спеціальних доповідей Уповноваженого Верховна Рада України приймає постанову. Тобто доповіді Уповноваженого не можуть бути просто взяті до уваги, без належної оцінки та парламентського реагування. До того ж щорічна та спеціальні доповіді разом з прийнятою постановою Верховної Ради публікуються в офіційних виданнях Верховної Ради України.Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі звернень громадян, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників, народних депутатів України та за власною ініціативою. Після ознайомлення зі змістом звернення Уповноважений:а) розпочинає провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;б) відмовляє в розгляді звернення;в) направляє звернення до органу, до компетенції якого належить вирішення питання, і контролює розгляд цього звернення.Для проведення всебічного розгляду звернень Уповноважений наділений певними повноваженнями:— безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності;— знайомитися з документами і отримувати інформацію, яка стосується справи.За результатами проведеного розслідування Уповноважений може приймати акти реагування, які не мають юридично-владного характеру. Такими актами реагування є конституційне подання Уповноваженого до Конституційного Суду України та подання Уповноваженого до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших органів і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб.Уповноважений не має імперативних (тобто обов'язкових до виконання) розпорядчих і юрисдикційних повноважень і не може застосовувати примусові заходи щодо державних органів і посадових осіб. Він не наділений правом скасовувати чи змінювати незаконні рішення. І тому, щоб здійснювати вплив та захищати права громадян від неправомірних дій органів та посадових осіб, Уповноважений повинен мати моральний авторитет, заснований на компетентності, кваліфікова-ності та справедливості його оцінок і висновків. При порушеннях, виявлених у діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, недержавних утворень, він може повідомляти засоби масової інформації, парламент, його органи.Отже, Уповноважений виступає в механізмі державного контролю за діяльністю органів виконавчої влади важливим субсидіарним (доповнюючим) інститутом, діяльність якого спрямована на захист прав і свобод людини і громадянина специфічними методами і засобами.Контроль через Рахункову палатуСеред напрямів парламентського контролю важливе місце належить контролю за викори-станням коштів Державного бюджету України. Такий контроль здійснює Рахункова палата, яка відповідно до Конституції України утворюється Верховною Радою України і від імені Верховної Ради здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України.Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який підпорядковується, підзвітний Верховній Раді України і здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Правова основа організації та діяльності Рахункової палати визначається Конституцією України та Законом України «Про Рахункову палату».До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати, перший заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової палати. Питання планування і організації роботи, визначення методології контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і підготовку звітів та інформаційних повідомлень здійснює Колегія Рахункової палати, яка також затверджує структуру і штатний розпис апарату Рахункової палати, що створюється для забезпечення її діяльності.Основними завданнями Рахункової палати є:0 організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; 0 здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів; 0 контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; 0 контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України; 0 контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках. Для виконання покладених на неї завдань Рахункова палата має право:— здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм;— проводити фінансові перевірки в апараті Верховної Ради, органах виконавчої влади, Національному банку, Фонді державного майна, інших підзвітних Верховній Раді органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених статтею 16 зазначеного Закону;— отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;— організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету України за звітний період;— проводити комплексні ревізії, тематичні перевірки окремих розділів і статей Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів;— готувати і подавати висновки до Верховної Ради та її комітетів щодо виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік;— направляти матеріали перевірок, ревізій та обстежень Кабінету Міністрів, відповідним центральним органам виконавчої влади, Національному банку, Фонду державного майна, підприємствам, установам і організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів;— порушувати перед Верховною Радою, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;— у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обстежень фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обстежень до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.Рахункова палата наділена також деякими іншими повноваженнями, що разом з наведеними вище дають їй можливість виконувати основні завдання, що стоять перед парламентським контролем щодо органів виконавчої вади в частині їх фінансової діяльності.
§ 5. Судовий контрольУ стислому вигляді сутність судового контролю можна визначити як використання судом своїх повноважень у випадку встановлення факту, що державний орган здійснив незаконну, необгрунтовану або несправедливу дію чи прийняв подібне рішення (акт). Важливо підкреслити, що мета судового контролю полягає не в тому, щоб оскаржити законність того чи іншого рішення. Судовий контроль, як це випливає із самої назви, — це не апеляція на винесене рішення: суд розглядає не тільки питання про законність процесу прийняття рішень, а й питання про законність самого рішення, акту, дії, про відповідність їх Конституції чи законам.Згідно з частиною третьою ст. 124 Конституції України судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Відтак судовий контроль щодо діяльності органів виконавчої влади можуть здійснювати як суди загальної юрисдикції, у тому числі господарські й інші спеціалізовані, так і Конституційний Суд України.Контроль судів загально! юрисдикції за діяльністю органів виконавчої влади має свої особливості. Головним завданням цих судів є розгляд кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ. Контрольна функція здійснюється ними не окремо, а в процесі розгляду зазначених справ.Функція судового контролю набуває особливого змісту при вирішенні адміністративних справ, зокрема тих, що виникають з адміністративно-правових відносин. Це пов'язано з перевіркою законності актів управління у зв'язку зі зверненнями заінтересованих осіб, зокрема заявами чи скаргами громадян. Під час вирішення таких справ суд обов'язково перевіряє доцільність, законність, обґрунтованість рішень або дій відповідних органів (місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування), їх посадових осіб.Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце й тоді, коли вона не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних та інших судових справ, при розгляді яких суд оцінює дії органів управління з точки зору їх відповідності закону.При розгляді кримінальних справ, особливо про посадові злочини, суд досліджує не тільки дії підсудного як посадової особи органу виконавчої влади, а й умови, що сприяли вчиненню злочину. За вчинений злочин винний притягується до відповідальності, про що ухвалюється вирок. Формою реагування суду на виявлені недоліки в роботі органу виконавчої влади, які зумовили те чи інше порушення або злочин посадової особи, може бути окрема ухвала, в якій звертається увага відповідного органу виконавчої влади або посадової особи на факти недодержання закону, інші причини вчинення злочину й умови, що цьому сприяли, і порушується питання про вжиття заходів до їх усунення.В умовах ринкової економіки особливу роль відіграє діяльність господарських судів. Цей вид спеціалізованого судочинства дає змогу встановити жорстку дисципліну договірних відносин, покласти край економічній сваволі чиновників, цивілізовано здійснювати процес банкрутства, захищати інтереси підприємців.Контроль за діяльністю органів виконавчої влади господарські суди здійснюють у специфічній формі на підставі Господарського процесуального кодексу України.Господарський суд здійснює судовий контроль шляхом вирішення спорів, що виникають у процесі підприємницької діяльності й випливають із цивільних правовідносин (економічні спори). Завданнями господарського суду є: захист порушених або оспорюваних прав, а також інтересів організацій і громадян, які здійснюють підприємницьку діяльність; сприяння правовими методами запобіганню правопорушенням і зміцненню законності в економічних відносинах.Специфіка контролю господарського суду за додержанням законності органами виконавчої влади полягає в тому, що суд визнає повністю або частково недійсним акт, який не має нормативного характеру, і постановляє рішення на підставі чинного законодавства.Господарські суди провадять також роботу щодо запобігання порушенням законодавства і з цією метою направляють керівникам органів виконавчої влади й посадовим особам окремі ухвали, повідомлення про виявлені порушення та обставини, що їм сприяли і тому потребують вжиття певних заходів.Що ж стосується такого виду спеціалізованих судів загальної юрисдикції, як адміністративні суди, то вони в Україні тільки створюються.Отже, одна з особливостей судового контролю полягає в тому, що він здійснюється у сферах, які не доступні деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності.Другою особливістю судового контролю є те, що конституційність об'єктів контролю перевіряє Конституційний Суд України. Він наділений спеціальною юрисдикцією, яка здійснюється з допомогою самостійного виду судочинства — конституційного судового провадження. Конституційна судова юрисдикція і відповідне судочинство становлять конституційну юстицію (або конституційне правосуддя).Визнання органами конституційного правосуддя закону неконституційним означає зупинення дії цього закону, тобто, по суті, його скасування. Додаткового рішення парламенту з питання чинності неконституційного закону не потрібно.Конституційне правосуддя являє собою поєднання двох засад — сутності (конституційний контроль) і форми (конституційне судове провадження), в результаті чого виникає самостійний вид державно-владної контрольної діяльності. Цей вид правосуддя має такі основні риси (ознаки):а) наявність конституційних судів як спеціалізованих судових органів, що здійснюють конституційний контроль;б) автономне становище цих судів в ієрархії судових органів;в) самостійна процесуальна форма;г) юридична сила рішення, прирівняна до юридичної сили Конституції;д) особлива система законодавства, що його регулює.Відтак конституційне правосуддя є окремою формою судового контролю.Загалом конституційне закріплення права на судовий захист громадян у стосунках з органами державної влади (ст. 55 Конституції України) викликало помітне зростання кількості звернень громадян до суду за захистом прав і свобод. Це свідчить, що громадяни, маючи часто негативний досвід спілкування з державними органами, переконалися в тому, що найкраще захистити свої права й законні інтереси від порушень з боку цих органів, їх посадових осіб вони можуть саме у судовому порядку.Водночас різні форми позасудового захисту прав громадян зберігають своє важливе значення в системі засобів забезпечення законності у державному управлінні. Тим більше в сучасних умовах, коли адміністративна юстиція тільки запроваджується в Україні.
§ 6. Прокурорський наглядЗгідно із ст. 121 Конституції України органи прокуратури здійснюють специфічні контрольні функції у вигляді нагляду за:0 додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;0 додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.При виявленні у процесі нагляду порушень законодавства прокурор реагує на них шляхом видання актів прокурорського реагування. Формами такого реагування є протест, припис, подання та постанова прокурора. Питання застосування, змісту та дії актів реагування прокурора регламентуються Законом України «Про прокуратуру».Протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У такому самому порядку вноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.У протесті прокурора ставиться питання щодо скасування акту чи приведення його у відповідність до закону, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акту і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурор.При відхиленні протесту або ухиленні від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акту незаконним. Подання такої заяви зупиняє дію правового акту.Припис щодо усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення.Припис вноситься у випадках, коли порушення закону цілком очевидне і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо воно не буде негайно усунуте. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. Органи чи посадова особа можуть оскаржити припис вищому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоящого прокурора є остаточним.Подання з вимогами усунути порушення закону, причини цих порушень і умови, що їм сприяють, вносяться прокурором, його заступником до державного органу, громадської організації чи посадовій особі, які наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає негайному розгляду. В місячний строк мають бути вжиті заходи щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а наслідки повідомлені прокурору.Постанова вноситься прокурором, його заступником у разі порушення закону посадовою особою або громадянином. Залежно від характеру порушення вноситься вмотивована постанова щодо дисциплінарного провадження; провадження про адміністративне правопорушення. Вона підлягає розгляду відповідним органом або уповноваженою особою у десятиденний строк після її надходження. Результати розгляду повідомляються прокурору.Прокурор у механізмі державного контролю посідає особливе місце ще й тому, що, крім нього, ніхто не здійснює нагляд за додержанням законності у діяльності самих контролюючих органів.У цілому ж здійснення прокурорського нагляду в сфері державного управління відповідає завданням, які покладаються на прокуратуру і виконуються у багатьох зарубіжних країнах.
Сторінки
В нашій електронній бібліотеці ви можете безкоштовно і без реєстрації прочитати «Адміністративне право України. Том 1. Загальна частина» автора Фрицький О. на телефоні, Android, iPhone, iPads. Зараз ви знаходитесь в розділі „читати“ на сторінці 8. Приємного читання.