TextBook Вимоги, що ставляться до правових актів управління З юридичної точки зору, тільки розробити та прийняти якісний правовий акт управління зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність даного етапу, котрий є, власне кажучи, початком складного процесу управлінської діяльності, головним у даному процесі є забезпечення своєчасної та ефективної реалізації акту управління. З урахуванням так званої презумпції дійсності (правильності) чинних правових актів управління їхня дія пов'язана з отриманням низки вимог до них.Вимоги до правових актів управління різнорідні за своєю суттю і тому потребують певної класифікації.Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх змістом:1) загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти управління незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання та які юридичні ознаки вони мають;2) додаткові (або спеціальні) вимоги до деяких актів управління залежно від їхнього змісту та призначення;3) вимоги організаційно-технічного характеру, що, як і загальні вимоги, ставляться до всіх актів управління1.На думку переважної більшості дослідників, однією з найважливіших умов юридичної сили правового акту управління, безумовним фактором його дії є відповідність акту встановленим вимогам щодо його юридичного змісту, порядку прийняття тощо. Найчастіше виділяють наступні основні вимоги, яким має відповідати кожен акт управління:а) відповідність акту положенням Конституції, чинним законам та іншим нормативно-правовим актам згідно з ієрархією цих актів у правовій системі;б) непорушність та необмежуваність актом встановлених та гарантованих чинним законодавством прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, громадських об'єднань, підприємницьких та комерційних організацій;в) використання при виданні акту лише тих назв і визначень, які передбачені чинним законодавством;г) суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обговорення та прийняття актів управління. До конкретних вимог у цій частині мають бути віднесені:— дотримання принципу колегіальності у передбачених законом випадках;— узгодження проектів актів із заінтересованими сторонами;— забезпечення відкритості у правотворчому процесі, що полягає у забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів нормативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових актів;— наявність в актах усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток, підписів посадових осіб, строків виконання тощо);д) видання акту управління уповноваженим на це органом, посадовою особою і суворо в межах їх компетенції. Загалом правові акти управління не тільки приймаються, а й скасовуються (відміняються) у встановленому законом порядку, наявність якого зумовлена їхнім значенням та правовими наслідками.
§ 3. Порядок прийняття та чинність правових актів управлінняВажливі аспекти правотворчої діяльності органів виконавчої влади визначаються переважно підзаконними нормативними актами різних рівнів1. Тому потрібен єдиний законодавчий акт, який би цілісно врегулював умови та порядок здійснення такої діяльності.
Порядок прийняття правових актів управлінняПорядок прийняття правових актів управління (далі — актів управління, актів) охоплює наступні стадії.1. Підготовка акту. Значна кількість актів готується і видається з власної ініціативи заінтересованого органу, але багато і з ініціативи органів виконавчої влади за дорученням вищестоящих органів, за протестом прокурора, за скаргами, заявами громадян. Значний та неоднорідний обсяг роботи, який має виконати уповноважений орган, може бути підставою для виділення на даній стадії окремих дій, процедур:— правова ініціатива. Акт приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об'єктивна потреба;— аналіз ситуації і варіантів правового впливу. На даному етапі з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти вирішення питань, що виникли;— підготовка проекту акту. Вона покладається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу. Проект акту підлягає обговоренню, узгодженню, належному оформленню і вважається погодженим за наявності віз керівників відповідного органу виконавчої влади.Проект акту повинен бути доступний для ознайомлення та обговорення всіма заінтересованими особами. Обов'язковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, про чинні та скасовані нормативно-правові акти, проекти нормативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інформації передбачена Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 01.08.2002 р.2. Прийняття рішення. В цій стадії також можна виділити кілька окремих дій, процедур:— можливе обговорення та обов'язкове голосування в колегіальних органах. Іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування. Однак більшість актів приймається одноосібно керівником органу виконавчої влади. Тобто ключовим на даному етапі є підписання підготовленого проекту;— внесення змін до проекту. Проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання. Це передбачає розробку нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;— оформлення рішення. Даний етап передбачає остаточне редагування проекту акту, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.3. Доведення акту до відома виконавців та заінтересованих осіб. Це самостійна стадія в процесі прийняття акту. Вона може здійснюватися шляхом:— персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток, розвішування списків, ознайомлення під розписку тощо);— опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах);— окремі неофіційні засоби оприлюднення також досить часто використовуються, наприклад, вивішування текстів документів у громадських місцях.Питання чинності правових актів управлінняЩодо чинності актів управління дослідники слушно пропонують виділяти чотири окремі юридичні стани:1)припинення;2) зупинення;3) зміна;4) скасування.1. Дія акту може бути припинена з кількох підстав. 0 У зв'язку з додержанням вимоги виконати певні дії, яка містилася в акті, якщо його зміст зводився лише до виконання цієї вимоги. Однак слід мати на увазі, що виконання акту не завжди означає припинення його дії. Так, не можна вважати наказ про призначення особи на посаду таким, що припинив свою дію, після того, як особа приступила до виконання своїх обов'язків.Так само не припиняє свою дію і після створення органу управління акт, відповідно до якого цей орган було утворено. Такі акти припиняють свою дію лише в результаті їх скасування або видання нових актів, що фактично анулюють старі1.0 У зв'язку із настанням певної юридичної події — наприклад, смерті фізичної особи. Окремі автори називають таку підставу «зникненням» адресата акту, розширюючи таким чином її зміст та включаючи до неї також ліквідацію юридичної особи2. 0 Закінчення строку дії акта, який було видано на певний строк. 0 Якщо новим актом того самого або вищого органу анулюється або поглинається зміст попереднього акту. З цієї підстави припиняється дія акту (незалежно від того, чи зазначається про його припинення, чи ні), що встановлює відповідальність за те чи інше правопорушення, при виданні нового акту, що встановлює іншу відповідальність за це ж правопорушення. 0 У зв'язку із скасуванням (відміною) акту органом, що видав даний акт, або уповноваженим на те вищестоящим органом.Акти скасовуються у випадках виявленого порушення порядку видання, зміни умов, за яких вони були прийняті та ін.2. Зупинення дії акту — тимчасовий правовий захід, що застосовується шляхом прийняття відповідного рішення. Уповноважений орган, посадова особа може зупинити дію акту з мотивів законності або доцільності.В адміністративно-правовій літературі звертається увага на окремі особливості зупинення дії акту управління1. Так, допускається зупинення всього акту або його частини, зупинення дії акту управління на всій території держави або окремій частині території, певному регіоні. Зупинення актів може бути пов'язане також з фактом подання скарги, принесення прокурором протесту тощо.3. Зміна акту як засіб підвищення його якості використовується тоді, коли є потреба уточнити його приписи, надати їм іншу редакцію чи доопрацювати окремі частини. Зміна приписів акту, як правило, здійснюється тим самим органом, посадовою особою, які видали акт у первинному вигляді.4. Скасування акту означає визнання нечинним акту певністю або окремих його приписів, положень. За загальним правилом, акти можуть бути скасовані тим, хто їх прийняв, або вищестоящим органом, посадовою особою.
§ 4. Адміністративні договориПротягом останніх десятиліть проблема використання договорів у адміністративному праві стає дедалі більш актуальною, хоча вона і не є новою. Так, категорія адміністративного договору згадується у радянській літературі 20-х років минулого століття як побічна форма управлінської діяльності, у 60-х — як один з факторів її демократизації2. В той період одним з перших авторів, що приділили цьому питанню належну увагу, був польський адміністративіст Є. Старосьцяк3.Термін «адміністративний договір» останнім часом досить вживаний, хоча у нормативних джерелах і не використовується. Невизначе-ним остаточно це питання залишається і у теорії адміністративного права, хоча йому і приділяється чимало уваги1.Проблема полягає у тому, що договір традиційно вважається засобом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що грунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо. Публічне ж право, однією з провідних галузей якого є право адміністративне, належить, так би мовити, до протилежного «полюсу» юридичної матерії.Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі більше використовує певні положення права приватного. Це пов'язане насамперед з необхідністю збагачення відносин панування-підпорядкування такими формами, які мають в основі свободу поведінки суб'єктів. У зв'язку з цим в адміністративному праві формуються інститути, подібні до інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору.Не випадково, що укладання адміністративних договорів (угод), як відзначалося раніше, набуло значення самостійної правової форми державного управління.Що ж являє собою адміністративний договір (угода)? Визначаючи його поняття, слід відштовхуватися від ознак загальноправового поняття договору.
Специфічний вияв загальноправових ознак договору в публічному праві Аналіз загальноправового поняття договору як угоди сторін, спрямованої на виникнення, зміну або припинення їх взаємних прав та обовязків дає змогу виявити такі його ознаки:а) свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення;б) рівність сторін;в) досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;г) еквівалентний характер;д) взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов договору;є) забезпечення договору державним примусом, що надає документу юридичної чинності.Договори в приватному праві найчастіше регулюють відносини двох сторін і розраховані на встановлення, зміну та припинення конкретних правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими, що не породжують зобов'язань для інших фізичних та юридичних осіб.Ознаки приватно-правового договору не завжди виявляються у публічно-правових договорах, які відрізняються низкою ознак.Договори в публічному праві здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти угоди, здійснити юридично значущі дії1. Відмінності виявляються у предметі, суб'єктах та змісті таких договорів, а також у засобах забезпечення їх реалізації.Предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб'єктів.Суб'єктами публічно-правового договору є суб'єкти публічно-правових відносин, котрі наділені насамперед публічно-владними повноваженнями. В адміністративному договорі це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи. Водночас суб'єктами адміністративного договору можуть виступати такі суб'єкти, які не мають владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути носіями деяких владних функцій (трудові колективи, органи самоорганізації населення тощо).Щодо змісту публічно-правового договору, то його специфіка зумовлена тим, що права й обов'язки сторін (учасників) мають наперед заданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи іншої сторони.Усі публічно-правові договори можна поділити на: установчі договори; компетенційно-розмежувальні договори; угоди про делегування повноважень; програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; договори між державними і недержавними структурами; договори про громадянську згоду; міжнародні договори.При визначенні правової природи адміністративних договорів слід враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.На відміну від договорів приватного права тут обов'язково присутній носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції виконавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договорі завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.Поняття адміністративного договору та особливості його застосуванняВизначаючи поняття адміністративного договору, окреслимо характерні ознаки ос-таннього:1) виникнення у сфері публічної влади у зв'язку і з приводу реалізації органом виконавчої влади або органом місцевого вряду-вання своїх владних повноважень;2) підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими органами;3) організуючий характер;4) метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто домінування суспільних цілей.В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Норми про форс-мажор тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно-правового договору є його опублікування1. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер.За порушення такого договору можливе застосування заходів відповідальності — дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.Зауважимо, що адміністративний договір ще не забезпечено судовим захистом, і ця проблема має бути розв'язана у законодавчому порядку.Отже, адміністративний договір — це угода, укладена суб'єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов'язково одна зі сторін.Для адміністративного права найбільш характерні функціонально-управлінські договори, договори між державними і недержавними організаціями.Функціонально-управлінські договори укладаються між суб'єктами виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв'язанні спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб'єктами шляхом уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконання повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.Адміністративні договори між: органами виконавчої влади і недержавними утвореннями покликані вирішувати проблему узгодження між ними вирішення питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо.До адміністративних договорів слід віднести договори про делегування повноважень, а саме: договори про делегування деяких повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. При цьому мають бути дотримані такі вимоги: а) делегуються лише окремі повноваження; б) при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету; в) при цьому органам місцевого самоврядування передаються відповідні об'єкти державної власності; г) органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.Останнім часом дедалі частіше приймаються нормативні акти, що зобов'язуть сторони до укладення договорів. Отже, підставами для них є насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чинності лише у випадку прийняття відповідного правозастосовчого акту. Якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого акту, що скасовує попередній.Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно дотримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотримання встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.При виробленні теоретичних засад правового регулювання адміністративно-договірних відносин слід використовувати і зарубіжний досвід. Так, адміністративні договори застосовуються в управлінській практиці Франції з початку XX ст. Для укладення таких угод необхідне волевиявлення двох сторін, але після його укладення, коли, зокрема, визначені межі рівноправних відносин між адміністрацією та приватною особою, адміністрація отримує певні права на здійснення односторонніх владних дій щодо іншого учасника пра-вочину. Адміністрація може навіть в односторонньому порядку розірвати договір, але при цьому повинна виплатити компенсацію за негативні фінансові наслідки цих дій1.У Німеччині теорія і законодавче регулювання адміністративного договору мають високий рівень розробки і розвитку. Адміністративний договір встановлюється федеральним Законом про адміністративну процедуру (процес) від 25.05.1976 p., а також відповідними законами земель. Тобто цей інститут прямо передбачений законом. Адміністративним договором у Німеччині визнається договір, який створює правові відносини у сфері дії адміністративного права і при цьому встановлює, змінює та припиняє певні обов'язки. Сфера його застосування чітко окреслена і відділена від видання правових актів управління, а також від інших правових форм управління. Детальну розробку в німецькому адміністративному праві отримали такі питання, як допустимість адміністративного договору, його законність, помилковість та недоцільність таких договорів.У вітчизняній науці адміністративного права адміністративний договір є категорією недостатньо дослідженою, такою, що проходить процес становлення і тому потребує подальшого дослідження фахівцями як адміністративного, так й інших галузей права.
Глава 17. Методи державного управління
§ 1. Поняття методів державного управлінняПід впливом змін у системі виконавчої влади, правовому статусі багатьох керованих об'єктів (наприклад, суттєве посилення самостійності підприємств), з певним розширенням договірних зв'язків у сфері державного управління поступово змінюється розуміння методів державного управління.Особливо вагоме значення має перехід від планово-адміністративної до ринкової економіки. Сучасне державне управління економікою виявляється не стільки у формі прямого командного впливу, скільки у формах регулювання, до яких належать офіційне визнання господарюючих суб'єктів, ліцензування їхньої діяльності, сертифікація і стандартизація продукції, робіт, послуг тощо. Подібне регулювання застосовується до таких галузей економіки, як торгівля, комунальне господарство, побутове обслуговування населення.Водночас є сфери, де виконавча влада застосовує одночасно заходи як прямого владно-розпорядчого впливу, так і регулювання. Наприклад, сфера антимонопольно! діяльності передбачає втручання держави у функціонування підприємств у різноманітних формах: заборона об'єднань, державне регулювання цін, розгляд скарг на анти-конкурентні дії і накладення штрафів на порушників вимог конкурентного законодавства.Як вже відзначалося, у найбільш загальному вигляді методи державного управління (далі в цій главі підручника — методи уравління) — це способи здійснення владно-організуючого впливу керуючих суб'єктів на керовані об'єкти. Йдеться про конкретні способи реалізації функцій управління. Звідси очевидний органічний зв'язок методів з цільовим призначенням управління.Методи управління можуть бути виявлені тільки у сфері взаємодії суб'єктів і об'єктів управління. Це важливо відзначити, оскільки в науковій літературі методами управління називають графічні, технічні, математичні, соціологічні та інші методи. Зрозуміло, вони так або інакше пов'язані з процесом управлінського впливу (наприклад, з підготовкою управлінського рішення), однак безпосередньо цей вплив не виражають, а тому за своєю суттю не можуть розглядатися власне як методи управління. Перелічені прийоми та засоби вирішення певних завдань посідають щодо методів управління допоміжне місце, використовуються в інтересах внутрішньоорганізаційного обслуговування власне управлінських процесів.У адміністративно-правовій літературі метод управління визначається приблизно однаково — як спосіб чи засіб впливу. Так, Д. М. Бах-рах розглядає метод управління як спосіб цілеспрямованого впливу суб'єкта влади на колектив, групу чи одну людину1. Д. М. Овсянко вважає, що метод управління — це спосіб здійснення його функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на керовані об'єкти2. На думку Ю. М. Козлова, метод управління — це засоби і прийоми безпосереднього управлінського впливу виконавчих органів (посадових осіб) на керовані об'єкти (на керуючих)3.Аналіз різних визначень дає підстави вважати, що категорія методу управління в концентрованій формі відображає взаємозв'язок керуючих і керованих підсистем, за яким перша, що є суб'єктом управління, здійснює управлінський вплив на другу — керований об'єкт. У такому розумінні для методів управління характерні такі риси:0 вони органічно пов'язані з цільовим призначенням управлінської діяльності як особливого виду практичної реалізації завдань і функцій держави;0 виражають владно-організуючий (тобто управлінський) вплив органів виконавчої влади та інших суб'єктів державного управління на відповідні керовані об'єкти;О здійснюються у взаємозв'язках між суб'єктами й об'єктами державного управління; 0 використовуються суб'єктами державного управління як засоби реалізації закріпленої за ними компетенції і безпосередньо виражають повноваження державно-владного характеру; 0 завжди мають своїм адресатом відповідні керовані об'єкти(індивідуальні або колективні); 0 у методах управління у відповідному обсязі виявляється державний (публічний) інтерес; 0 адміністративно-правова форма опосередкування методів і вияв їх у правових актах управління; 0 вибір конкретних методів управління прямо залежить не тільки від особливостей організаційно-правового статусу суб'єктів виконавчої влади, а й насамперед від особливостей керованого об'єкта (наприклад, від форми власності, індивідуального або колективного характеру тощо). Отже, методами державного управління є певні способи практичного здійснення органами виконавчої влади та іншими суб'єктами державного управління владно-організуючого впливу на керовані об'єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих цим суб'єктам функцій та повноважень (компетенції), а також: особливостям керованих об'єктів.Методи цілеспрямованого впливу суб'єктів управління — органів і посадових осіб на відповідні керовані об'єкти досить різноманітні, оскільки не тільки суб'єкти управління мають свої особливості, що стосуються їхнього призначення, організаційно-правового статусу. У сфері державного управління різні групи суспільних відносин потребують неоднакових підходів до їх впорядкування: наприклад, щодо державних підприємств застосовуються інші методи управління, ніж до недержавних.Зрештою, з допомогою різних способів впливу виконується весь спектр функцій управління, і тому методи доповнюють один одного. Тільки в поєднанні вони створюють передумови ефективного здійснення управлінської діяльності.
§ 2. Види методів державного управлінняСукупність методів державного управління розподіляється на види (групи) за різними критеріями. Така класифікація охоплює розмежування методів економічних, адміністративних (або організаційно-розпорядчих, що розглядаються часто як синонім адміністративних), правових, соціальних (соціально-психологічних), політико-вихов-них. Розрізняють також методи одноосібні (єдиноначальні) і колегіальні.Найбільш поширене розмежування таких універсальних видів методів, як методи переконання і примусу, а також методи прямого та непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому дві останні групи методів збігаються в цілому з широковідомими визначеннями адміністративних і економічних методів управління.Універсальність цих видів пояснюється тим, що в основу їх виокремлення покладено найбільш вагомий критерій — характер впливу на дії, поведінку керованих об'єктів. Водночас різниця між наведеними парами видів методів полягає в тому, що:0 перші два види розрізняються залежно від ступеня використання в управлінському впливі юридичної обов'язковості повноважень керуючого суб'єкта;0 інші два види розмежовуються залежно від ступеня врахування в управлінському впливі інтересів і правових можливостей керованих об'єктів.Позаяк державне управління так чи інакше спирається на владу, то воно в необхідних випадках не може бути реалізоване без застосування примусу. Тому переконання і примус посідають центральне місце серед видів методів управління.Переконання охоплює основну групу методів діяльності держави, яка має проводити систематичну роботу з формування суспільної свідомості, переконання населення в обґрунтованості й необхідності встановлених державою правил і здійснюваних нею заходів. Роз'яснення завдань держави, проектів законів, намічених заходів тощо необхідне тому, що вони виражають інтереси більшості громадян. Переконання виступає як засіб і профілактики правопорушень, і зміцнення державної дисципліни. Серед методів переконання — роз'яснення, навчання, обґрунтування, заохочення, пропаганда кращих прикладів управління і багато чого іншого, що дістає відображення у категоріях і методах соціальної психології і педагогіки.Опора на методи переконання у здійсненні державного управління не виключає того, що переконання має поєднуватися з методами примусу, коли в цьому виникає необхідність. Вжиття до осіб, що вчиняють (або намагаються вчинити) протиправні дії, примусових заходів є не тільки правом, а й обов'язком відповідних органів та посадових осіб.При цьому в сфері адміністративно-правового регулювання методи примусу реалізуються переважно через інститути дисциплінарної відповідальності державних службовців та адміністративного примусу щодо фізичних і юридичних осіб. Дані інститути окремо розглядаються у наступних главах підручника.Щодо адміністративних та економічних методів, то їх виділяють зазвичай при розгляді державного управління у сфері економіки.Адміністративні методи управління виражають прямий вплив на керований об'єкт і передбачають, як правило, однозначне вирішення відповідної господарської ситуації, що має обов'язкову силу для виконавця.«Адміністративність» методу означає, що приписи держави мають не рекомендаційний, а обов'язковий (імперативний) характер. З допомогою адміністративних методів використовується система централізованих показників, які плануються і в яких дістають вираження загальнонародні інтереси: державні завдання по основній номенклатурі продукції, її кількості, якості, капітальним вкладенням, впровадженню нової техніки, постачанню, збуту та ін.Проте важливо не допускати абсолютизації ролі адміністративних методів управління. Як відомо, у радянську добу переоцінка можливостей адміністративних методів стала основною причиною волюнтаризму в управлінні економікою, багатьох економічно необгрунтованих заходів. Було порушено пропорції між різними галузями економіки, знизилися результати господарювання. Надмірна регламентація роботи підприємств, обмеження їх самостійності у визначенні планових завдань і шляхів їх виконання стримували ініціативу керівників і колективів підприємств у підвищенні ефективності виробництва.Проте подібні негативні моменти не є неминучим наслідком застосування адміністративних методів, вони спричинені неправильним їх використанням. Ці методи об'єктивно необхідні для управління економікою, але в розумних межах: вони виправдовують себе лише тоді, коли є науково обґрунтованими, базуються на достовірних уявленнях про стан керованих об'єктів.Інакше кажучи, науково обґрунтоване застосування в управлінні адміністративних методів не має нічого спільного з так званою «адміністративно-командною системою», яка означає волюнтаризм і суб'єктивізм у прийняті управлінських рішень, відсутність науковості в організації, методах і стилі управління.Адміністративні методи досить різноманітні. Це встановлення обов'язковості вчинення певних дій; заборона певних дій; видача різноманітних дозволів; здійснення реєстраційних дій; проведення контролю і нагляду; застосування економічних санкцій; одностороннє вирішення спорів між учасниками управлінських відносин; встановлення стандартів; визначення державних замовлень тощо.Адміністративні методи в певних випадках дають змогу швидко досягти результатів. Іноді без них неможливо обійтися, наприклад в армії, на транспорті. Без адміністративних методів практично неможливо забезпечити в економічній сфері подолання монополізму, захист прав і законних інтересів учасників економічної діяльності, відповідальність суб'єктів ринку за порушення законодавства, реальний контроль за законністю підприємництва. Але віра у всемогутність наказу, директиви, ігнорування інтересів підлеглих — основна причина перетворення системи адміністративних методів на адміністративно-командну систему управління.Водночас в управлінні народним господарством велике значення мають економічні методи управління, для яких характерні такі особливості:а) управлінський вплив на керовані об'єкти здійснюється з урахуванням їх матеріальних інтересів, через створення ситуацій, що зацікавлюють у необхідній поведінці виконавців;б) акти суб'єктів управління уповноважують на визначені дії;в) у керованих об'єктів існує можливість вибору одного з декількох або багатьох варіантів поведінки;г) правовими нормами закріплений належний механізм стимулювання (одержання прибутку, пільг і т. ін.);д) розвинений механізм вирішення спорів, що забезпечує захист законних інтересів громадян і юридичних осіб, раціональні процедури розв'язання суперечок.Відтак економічні методи передбачають порівняно з адміністративними значно вищий рівень саморегуляції діяльності господарюючих суб'єктів.Загалом же адміністративні та економічні методи управління є вираженням свідомого використання державою об'єктивних економічних законів і мають єдині економічні цілі. У цьому значенні економічні методи, як і адміністративні, є методами централізованого управління економікою.Співвідношення адміністративних і економічних методів характеризується тим, що:0 ці методи використовуються з єдиною кінцевою метою — реалізації управлінського впливу суб'єкта управління на поведінку керованого об'єкта; 0 ці методи практично використовуються одними й тими ж, а не різними суб'єктами управління; 0 вони застосовуються щодо одних і тих же керованих об'єктів; практично немає таких об'єктів, щодо яких застосовувався б якийсь один метод впливу. 0 для реалізації і тих, й інших методів потрібна, як правило, правова форма. Проте при розмежуванні адміністративних і економічних методів нерідко виходять з того, що перші регламентовані правом, а другі базуються безпосередньо на об'єктивних економічних закономірностях суспільного розвитку. Подібна аргументація помилкова — обидва ці види методів управління потребують правової регламентації, без чого неможливо взагалі здійснювати державне управління.
§ 3. Правова форма методів державного управлінняМетоди державного управління в процесі їх практичної реалізації потребують відповідної правової форми вираження, якою, за загальним правилом, виступають правові акти управління. Як вже зазначалося у попередній главі, у правових актах управління безпосередньо виявляється юридично-владний характер управління, за допомогою якого забезпечується належна поведінка керованих об'єктів.Будь-який подібний акт видається з метою практичного використання можливостей управлінського впливу з боку відповідного суб'єкта управління. Така роль правового акту управління визначається насамперед тим, що він являє собою регламентований правом засіб реалізації владних повноважень через застосування відповідних методів управління.Правові акти управління не тільки виражають і юридично закріплюють (оформлюють) той чи інший метод управління, а й у необхідних випадках виконують щодо цих методів ширшу функцію. Мається на увазі створення з допомогою таких актів юридичної основи існування всієї сукупності методів управління. Взаємозв'язок «правовий акт управління — метод управління» сприяє встановленню і забезпеченню правового режиму, що застосовується до конкретних управлінських відносин, до конкретної взаємодії суб'єктів і об'єктів управління.Слід звернути увагу на наступні найбільш прикметні прояви взаємозв'язку правових актів та методів управління:0 правові акти управління створюють правову основу для визначення і подальшого використання сукупності методів управлінського впливу; 0 правові акти управління в загальній чи конкретній формі створюють організаційно-структурні засади діяльності суб'єктів управління, котрі практично застосовують методи управлінського впливу; 0 правові акти управління безпосередньо виражають зміст відповідних методів управлінського впливу, спрямовуючи їх на досягнення необхідних юридичних наслідків; 0 правові акти управління юридично оформлюють порядок (процедури) застосування методів управлінського впливу. Взаємозв'язок «правовий акт управління — метод управління» засвідчує той факт, що й застосування методів, зокрема, економічного впливу за допомогою актів управління набуває правового характеру. Наприклад, відомо, що преміювання, ціна тощо набувають характеру реального інструменту управлінського впливу лише за умови їх юридичного оформлення (затвердження наказу, розпорядження і т.п.) правовими актами управління.У правових актах управління фіксується не тільки конкретний юридичний режим управлінського впливу, а й загальна регламентація використання інших методів у відповідній сфері. Найбільш чітко ця функція актів управління виявляється у контексті розвитку цивільно-правових зв'язків між господарюючими структурами, багато аспектів яких за своєю суттю мають організаційно-розпорядчий характер (наприклад, організація цих зв'язків) і тому потребують відповідного адміністративно-правового супроводу.
РОЗДІЛ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ЇЇ АДМІНІСТРА-ТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯГлава 18. Організаційно-правові засади державної служби§ 1. Служба у суспільстві та державна службаСлужба у суспільстві: різноманітність видівСучасне суспільство об'єднує значну кількість різноманітних організаційних утворень — органів і організацій. Вони залежно від форми власності, на основі якої здійснюють свою діяльність, можуть бути державними, громадськими і приватними; від способів ухвалення рішень — колективними і єдиноначальними; від умов утримання апарату — на оплатній і безоплатній основі тощо.Але в усіх цих утвореннях є працівники, котрі на постійній основі займаються діяльністю щодо практичної реалізації основних завдань і функцій відповідних органів і організацій. Ці працівники перебувають на службі, а їхня діяльність називається службовою. В цілому ж це явище слід визначити як службу в суспільстві.Залежно від сфери утворення і функціонування відповідних органів та організацій служба у суспільстві поділяється на окремі види. В сучасних умовах є підстави виділити два базових типи органів і організацій —1) державні;2) недержавні, а серед недержавних, у свою чергу, — три підтипи: а) недержавні громадські;б) недержавні корпоративнів) недержавні самоврядні.Державні органи й організації утворюються, формуються державою (її органами), використовують матеріальні цінності, фінанси тощо, які залишаються власністю держави в особі її органів, та виконують завдання і функції держави. До них належать усі види державних органів, державні підприємства, установи і організації, їх об'єднання, військові (та інші мілітаризовані) формування.Недержавні (громадські та корпоративні) органи і організації — це:1) громадські організації, політичні партії, рухи, громадські формування на місцях та їх органи: так звані недержавні громадські утворення;2) утворені на основі недержавних форм власності підприємства, установи, організації, їх об'єднання та їх власні органи управління (адміністрації): так звані недержавні корпоративні утворення. Щодо них держава не ставить завдання з виконання ними повсякденних функцій, не втручається в їхню діяльність та майнове становище. На державному рівні регулюється лише порядок їх утворення, реєстрації та здійснення контролю за відповідністю їх діяльності чинному законодавству. Решту завдань і функцій недержавні організації реалізують самостійно в межах закону та на підставі своїх статутів;3) недержавні самоврядні утворення — це органи місцевого самоврядування. Вони, з одного боку, не є державними органами, а з іншого — їх не можна повністю віднести і до недержавних органів і організацій, оскільки перші реалізують публічно-владні функції (як відомо, місцеве самоврядування розглядається, поряд з державною владою, однією з форм публічної влади).В усіх перелічених видах органів і організацій має місце служба, службова діяльність, яка відповідно також може розглядатися у двох найзагальніших варіантах — як державна і недержавна служба.Аналіз особливостей служби в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних підприємствах, установах і організаціях, а також недержавних утвореннях дає всі підстави стверджувати, що головним, найбільш вагомим видом служби у суспільстві є державна служба. Адже через державну службу забезпечується належна організація діяльності всіх органів держави, безперечним є її вплив на життєдіяльність суспільства в цілому.
Поняття державної служби, її принципи та види Державна служба — один з важливих видів суспільно корисної діяльності, зміст якої полягає у виконанні завдань і функцій держави відповідно до обсягу компетенції відповідного органу державної влади. Державна служба є організаційно-правовим явищем зі своїм характерним змістом та особливостями.В усіх випадках службова діяльність пов'язана з трьома елементами:1) запровадженням служби (встановлення посад, їх кількості), правовим врегулюванням порядку проходження тощо;2) організацією виконання повноважень, здійсненням управління відповідними об'єктами;3) вирішенням внутрішньоорганізаційних питань службової діяльності в певному органі чи організації (взаємовідносини між структурними підрозділами та службовцями відповідного органу).В адміністративно-правовій літературі служба за своїм внутрішнім змістом іноді аналізується з двох боків — як організація, налагодження служби, що передує практичному її здійсненню, і як сама службова діяльність1. Проте якщо проаналізувати статути державних і недержавних організацій, положення про державні органи, затверджені на різних рівнях, то стає очевидним, яке важливе значення приділяється побудові та врегулюванню взаємовідносин між внутрішніми структурними підрозділами органів, між посадовими особами, розподілу між ними повноважень. Тому доповнення змісту служби таким елементом, як організація та правове регулювання внутрішньоорганізаційних відносин, необхідне для правильного розуміння поняття державної служби.Державну службу традиційно розглядають в трьох аспектах — соціальному, політичному і правовому. У стислому вигляді її соціальний аспект характеризується призначенням державної служби в житті суспільства; політичний пов'язаний з формуванням державної влади, її здійсненням відповідними органами; юридичний аспект зумовлений необхідністю правового регулювання статусу державних службовців, порядку проходження служби та інших елементів державно-службових відносинВ юридичній науці головна увага приділяється саме правовому аспекту державної служби, в якому чільне місце посідає адміністративно-правове регулювання.Сукупність взаємозв'язанних правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державної служби, становлять комплексний інститут права (правовий інститут)1. Так, до нього входять: норми конституційного права, якими встановлюється право на державну службу; норми фінансового права, що регулюють фінансування державної служби тощо; а також норми деяких інших галузей права — екологічного, трудового, земельного і т. ін.Норми адміністративного права в цьому інституті становлять основну частину. Ними регулюються найважливіші організаційні елементи державної служби: правовий статус посади в державних органах та їх апараті, статус державного службовця і посадової особи, категорії посад і ранги посадових осіб, вимоги до державних службовців, порядок проходження державної служби, організація управління державною службою, проведення атестації державних службовців, адміністративна і дисциплінарна відповідальність державних службовців та ін.При визначенні поняття державної служби слід виходити з наступних основних ознак цього явища:0 державна служба — це професійна діяльність осіб, що обіймають посади в державних органах (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі) та їх апараті; 0 державна служба здійснюється на основі Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів; 0 зміст державної служби полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави та вирішенні інших суспільно важливих завдань, забезпеченні прав і свобод громадян; 0 оплата праці державних службовців здійснюється з державних коштів (з Державного бюджету).Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 р.2 містить визначення поняття державної служби, яке в цілому охоплює головні її ознаки. Це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті з метою практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (ст. 1 згаданого Закону).Важливим для розуміння сутності державної служби є визначення її принципів. Вони встановлені Законом України «Про державну службу».Основоположним принципом є конституційне положення про рівне право громадян на доступ до державної служби (частина друга ст. 38 Конституції України). На його розвиток у ст. 4 згаданого Закону зазначено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового положення, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або призначені на посаду за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.Принципами державної служби, визначеними ст. З згаданого Закону, є:0 служіння народу України;0 демократизм і законність;0 гуманізм і соціальна справедливість;0 пріоритет прав людини і громадянина;0 професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі;0 персональна відповідальність за виконання службових обов'язків, дисциплінованість;0 дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування, прав підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян.Розмежування видів державної служби можливе з різних підстав.Наприклад, залежно від того, в органах якої гілки влади вона здійснюється, виділяються: 1) служба у законодавчому органі; 2) служба в органах виконавчої влади; 3) служба у судових органах.Такі види, як цивільна служба і мілітаризована служба, виокремлюються залежно від порядку проходження служби. Цивільна служба, в свою чергу, поділяється на функціональну і спеціальну службу, а мілітаризована служба має значну кількість підвидів, які виділяють за характерними ознаками.Незалежно від видів державної служби існують певні особливості тих правовідносин, які виникають при її здійсненні.З одного боку, державна служба пов'язана з виконанням завдань та функцій держави, а тому в її процесі виникають відносини між державою (в особі її органів, уповноважених осіб) і державним службовцем, який займає відповідну державну посаду. В цих відносинах державний службовець служить державі, він повинен сумлінно ставитися до своїх обов'язків, чесно служити інтересам держави, виконувати вказівки вищих керівників.З іншого боку, виникають відносини між державним службовцем і громадянами, державними і недержавними організаціями. Тут державний службовець виступає як слуга народу, який зобов'язаний дотримувати пріоритет прав людини і громадянина, шанобливо ставитися до людей, не допускати дій, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державних службовців тощо.Але і в першому, і в другому випадках повноваження державних службовців повинні бути чітко й однозначно врегульовані законодавчо. При цьому якщо в другому випадку пріоритет надається правам, свободам людини і громадянина при виконанні службовцем функцій державної служби, то в першому — інтересам держави, яку він представляє, а відносини характеризуються елементами залежності державного службовця від держави, інтересів і цілей публічної влади.Правове регулювання державної службиОстаннім часом вжито певних заходів щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин та організації державної служби. Слід врахувати, що Закон України «Про державну службу» лише за формальними ознаками вважається таким, що визначає загальні засади державної служби, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті. Фактично, за своїм змістом даний Закон врегульовує діяльність службовців тільки органів виконавчої влади та апарату цих та інших органів державної влади.Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів комітетів Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів, Голови та суддів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду, Голови та суддів Вищого господарського суду, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.Прийнято низку законодавчих актів, що регулюють окремі напрями державно-службової діяльності: про місцеві державні адміністрації, про Прикордонні війська України, про Прокуратуру України, про Збройні Сили України, про освіту, про міліцію України та ін. Усі вони тією чи іншою мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах.Для реалізації державної політики у сфері державної служби та здійснення поточного керівництва нею функціонує Головне управління державної служби України. До його компетенції віднесено прогнозування і планування потреб державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті, розробку і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з питань державної служби, розробку, координацію і контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших питань організації і правового регулювання державної служби.Важлива роль належить також Координаційній раді з питань державної служби при Президентові України. На неї покладено функції щодо визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних завдань у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення ефективності державної служби.
§ 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посадПосада, яку займає державний службовець, визначає зміст його діяльності й правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, методи участі державного службовця у практичному здійсненні компетенції державного органу, де він працює.Водночас державну службу слід розглядати не як просту сукупність посад державних службовців, а як певну єдину структуру, яка має свою відповідну ієрархію. В ряді випадків у державному органі є лише одна певна посада (наприклад, посада першого заступника голови місцевої державної адміністрації), а в інших випадках може мати місце цілий ряд аналогічних посад (наприклад, посади заступників голови місцевої державної адміністрації).Отже, посади, з одного боку, забезпечують персоніфікацію управлінських функцій, відповідальності, розподілу праці, а з іншого — їх уніфікацію, яка допомагає вирішувати питання професіоналізації апарату. Цим забезпечується ефективність добору і розстановки кадрів, організації їх праці, її стимулювання, вдосконалення структури апарату державних органів.
Поняття посади Згідно із ст. 2 Закону України «Про державну службу» посада — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.Законодавче визначення поняття посади охоплює його характеристику з організаційної і правової точок зору.В організаційному аспекті посада характеризується тим, що вона встановлюється державою (компетентним органом), включається в штатний розпис (входить до єдиної номенклатури посад), є первинною одиницею державного органу чи його апарату, за якою закріплюється певне коло повноважень, що визначаються, крім штатного розпису, структурою органу і є досить стабільними. Саме цим зумовлені роль і місце особи, яка обіймає відповідну посаду в державному органі та його апараті.У правовому аспекті посада характеризується повноваженнями, колом прав і обов'язків, які закріплені за посадою. Вони встановлюються нормативно-правовими актами і є частиною прав і обов'язків державного органу.І організаційний, і правовий аспекти посади пов'язані з особою — державним службовцем, який обіймає посаду. Відповідно його обов'язки та права конкретизуються в нормативних документах, де, крім функцій і повноважень, закріплюються вимоги до особи, що претендує на заняття посади (спеціальна освіта, стан здоров'я, знання державної мови тощо), рівень заробітної плати, порядок зарахування, кваліфікаційний ранг за посадою і т. ін.Хоча в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття «посада», є підстави використовувати як однопорядкові з ним категорії «посада державного службовця» або «посада державної служби».Що ж стосується поняття «державна посада», то його зміст дещо ширший. Це пояснюється тим, що відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад — політичних, адміністративних і патронат-них. В їх числі до посад державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки адміністративні та патронатні посади.Стосовно політичних посад, то Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9) посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр -міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу»1. В наступному Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців» від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців2. Важливим в останньому Указі є і положення, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадових та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України.Закон України «Про державну службу» (ст. 9), хоч і не відносить членів Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак встановлює, що вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних службовців, а їх правовий статус регулюється спеціальними законами.Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є «посадами державних службовців» відповідно до Закону України «Про державну службу».Крім того, до державних посад слід віднести посади службовців у державних установах, організаціях, на державних підприємствах, оскільки вони фактично виконують державні функції відповідних адміністрацій (органів управління). Хоча на цих службовців і не поширюється дія Закону «Про державну службу».Нарешті, до державних посад належать всі інші посади осіб, статус яких згідно із ст. 9 Закону «Про державну службу» регулюється не цим Законом, а Конституцією і спеціальними законами України. Це стосується і посади Президента України, хоча згідно з Конституцією України Президент обіймає не посаду, а «пост» (ст. 104, 108, 111). В присязі, яку складає Президент України, також говориться про «високий пост». Отже, на конституційному рівні введено термін «пост», який, однак, має місце лише щодо посади однієї особи — Президента України. Слід вважати, що Конституція України цілком обґрунтовано встановлює не посаду, а пост Президента України, чим підкреслює особливе місце Президента в державному механізмі
Поняття посадової особи Якщо наведеним у Законі України «Про державну службу» поняттям посади можна досить успішно користуватися в законотворчій і правозастосовчій практиці, то цього не можна сказати про наведене в Законі (частина друга ст. 2) поняття посадових осіб. Це керівники і заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.Чітке визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене вище тлумачення не може задовольнити правову теорію і практику з принципових мотивів. По-перше, воно є непослідовним, оскільки в ньому говориться про державних службовців, на яких законом та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті.По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених консультативно-дорадчими функціями. Проте цими функціями можуть бути наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це і буває. Якщо консультант або радник не наділений організаційно-розпорядчими (точніше, владно-розпорядчими) функціями, то він не може бути віднесений до посадових осіб.Позаяк поняття посадової особи широко застосовується в кримінальному законодавстві, законодавстві про адміністративну відповідальність, в усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то залишається нагальним завдання обгрунтувати і законодавчо закріпити досконаліший варіант визначення даного поняття з урахуванням необхідності уточнення його співвідношення з нововведеним в Конституції України та деяких наступних законодавчих актах поняттям «службова особа»1.Класифікація посад державних службовцівОскільки посада державного службовця завжди створюється для виконання певних функцій державного органу та розв'язання конкретних його завдань, то класифікація посад державних службовців пов'язується з особливостями проходження державної служби, органами, де вона здійснюється, та іншими критеріями.Закон України «Про державну службу» (ст. 25) наводить класифікацію посад державних службовців. Основними її критеріями є: організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу; обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу.Встановлено сім категорій посад державних службовців, яким відповідають п'ятнадцять рангів, що присвоюються службовцям відповідно до займаної посади, рівня кваліфікації та результатів роботи. Відповідно до категорії посад державної служби та згідно з рангами, які присвоюються державним службовцям, здійснюється прийняття на державну службу, просування по ній службовців, вирішується питання стимулювання їх праці тощо. Безперечно, законодавчо встановлена класифікація посад державних службовців позитивно вплинула на становлення та розвиток державної служби в Україні. Подальший розвиток вона дістала в ряді указів Президента України.Водночас у сучасних умовах актуалізуються завдання наближення інституту державної служби в Україні до європейської моделі та гармонізації напрямів правового регулювання системи державної служби в Україні й європейських країнах. Адже про вибір Україною європейської моделі розвитку говориться і в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2004 роки». Звичайно, йдеться не про запозичення чужої моделі державної служби, а про те, що вона повинна повною мірою відповідати кращим зарубіжним зразкам. Це стосується і класифікації посад державних службовців.Щодо приведення класифікації посад державної служби в Україні у відповідність з європейськими стандартами, то слід врахувати, що найпоширеніша європейська практика при віднесенні посад до відповідних категорій виходить з рівня освіти та місця посади в структурі державного органу, що пов'язане з обсягом і характером компетенції на конкретній посаді. За цими критеріями виділяють чотири категорії посад: А, В, С, D, яким відповідають певні чини (ранги). У майбутньому ця схема класифікації посад державної служби в певному варіанті може бути прийнята і нашою державою.Безумовно, Україна не може прямо запозичити у жодній країні модель побудови державної служби. Без врахування національних особливостей, умов соціально-економічного і політичного розвитку таке запозичення може привести до негативних наслідків. Водночас європейський досвід теоретичного осмислення і законодавчого регулювання формування та проходження державної служби є корисним і повинен враховуватись у вітчизняній системі державної (а також в органах місцевого самоврядування) служби та в законотворчій діяльності.
§ 3. Управління державною службоюУправління державною службою — це практична діяльність відповідних державних органів щодо визначення основних напрямів розвитку і забезпечення реального функціонування усіх елементів інституту державної служби. Це управління грунтується на принципах законності; гласності; підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам вищого рівня; єдності основних вимог, що висуваються до державних службовців; стабільності державної служби.Органи управління державною службою — це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких належать забезпечення і розвиток системи державної служби.Зокрема, загальне керівництво державною службою здійснює Президент України. Безпосередньо підконтрольним і підзвітним йому провідним органом управління державною службою виступає Головне управління державної служби України (Головдержслужба), правове становище якого визначено законами України, актами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України та Положенням про Головне управління державної служби України (затвердженим Указом Президента від 02.10.1999 р.)1. Згідно з Указом Президента «Про підвищення ефективності системи державної служби» від 11.02.2000 р. Головдержслужба України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України1.Згідно з п. 4 Положення Головдержслужба:0 розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів з питань, що належать до її компетенції; 0 аналізує фактичний склад державних службовців і готує пропозиції державним органам щодо підвищення ефективності їх роботи; 0 веде комп'ютерний облік даних про державних службовців першої — третьої категорій; 0 здійснює заходи щодо вдосконалення конкурсного відбору на державну службу, проведення атестації державних службовців із забезпеченням об'єктивної оцінки їх діяльності; 0 готує та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у ст. 25 Закону України «Про державну службу», а також нових посад державних службовців до відповідних категорій; 0 готує проекти актів Президента України і Кабінету Міністрів України про присвоєння рангів державним службовцям, які займають посади, віднесені до першої та другої категорій; 0 дає висновки щодо призначення на посади та звільнення з посад перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які відповідають за роботу кадрових служб, попередньо розглядає питання про призначення на посади та звільнення з посад керівників кадрових служб цих органів, а також керівників апарату та керівників кадрових служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, директорів регіональних центрів підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій;0 здійснює методичне керівництво роботою з кадровим резервом, аналізує пропозиції центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо формування кадрового резерву на посади державних службовців, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а також Кабінетом Міністрів України, і узагальнені матеріали щороку подає на розгляд Кабінету Міністрів України;0 здійснює заходи щодо запобігання проявам корупції серед державних службовців, узагальнює звітність центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань додержання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією»1 та подає її до Кабінету Міністрів України;0 перевіряє в державних органах та органах місцевого самоврядування додержання вимог Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією» та інших актів законодавства з питань державної служби та ін.Для виконання зазначених завдань, покладених на Головдерж-службу, вона має право:0 залучати вчених, спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до її компетенції;0 утворювати у разі потреби комісії та експертні групи із залученням учених, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (за погодженням з їх керівниками) для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи та надання роз'яснень;0 одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій статистичні дані, інші документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань;0 скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її компетенції;0 представляти Кабінет Міністрів за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладення відповідних міжнародних договорів України. Одним з важливих напрямів діяльності Головдержслужби є проведення нею перевірок, порядок якого регламентується Положенням про порядок проведення Головдержслужбою перевірок (затвердженим Головдержслужбою від 18.05.2000 р.)1. Такі перевірки проводяться щодо державних органів та органів місцевого самоврядування з метою: встановлення фактичного стану справ щодо дотримання єдиної державної політики у сфері державної служби, підвищення її ефективності, дотримання зазначеними органами правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу та участь у місцевому самоврядуванні; встановлення фактичного стану справ щодо виконання законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань боротьби з корупцією та запобігання її проявам в органах державної влади та місцевого самоврядування тощо.Постійно діючим консультативно-дорадчим органом, утвореним Президентом України, є Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України (далі — Рада), яка у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (затвердженим Указом Президента від 21.03.2000 p.). Основними завданнями Ради є:0 визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; 0 розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого коригування дій; 0 розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій;0 аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи; 0 розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою; 0 аналіз стану та ефективності використання інтелектуального і управлінського потенціалу держави, розробка заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної служби; 0 аналіз стану та розгляд заходів щодо вдосконалення системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, а також проведення наукових досліджень з питань державної служби; 0 вивчення та розробка пропозицій щодо впровадження вітчизняного і міжнародного досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового менеджменту. З метою вивчення та розгляду питань, що належать до компетенції Ради, вона має право: утворювати у разі потреби комісії, експертні й робочі групи, залучати у встановленому порядку працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також вчених та провідних фахівців; одержувати безоплатно у встановленому порядку необхідну для її діяльності інформацію, документи, матеріали і статистичні дані; заслуховувати на своїх засіданнях інформацію керівників міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ і організацій з питань, що належать до компетенції Ради.Зрештою, в кожному окремому органі виконавчої влади управління державною службою здійснює керівник відповідного органу.
§ 4. Служба в органах місцевого самоврядування: загальна характеристикаДо прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р.1 (далі — Закон) проходження служби в системі органів місцевого самоврядування регулювалося Законом України «Про державну службу», оскільки ст. 2 Постанови Верховної Ради України «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встановлювала, що його дія поширюється на працівників органів місцевого самоврядування, які прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців2.Відповідно до згаданого Закону служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.Поняття служби в органах місцевого самоврядування поєднує серед інших такі її основні елементи, як спрямування на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих Законом. Цим підкреслюється роль служби в органах місцевого самоврядування в розв'язанні місцевих проблем управління, її зв'язок з органами місцевої влади.Основними принципами служби в органах місцевого самоврядування є: 0 служіння територіальній громаді;0 поєднання місцевих і державних інтересів; утвердження верховенства права, демократизму і законності; 0 гуманізм і соціальна справедливість; 0 гласність;0 пріоритет прав та свобод людини і громадянина; 0 рівні можливості доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки;0 професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; 0 підконтрольність, підзвітність, персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків; 0 дотримання прав місцевого самоврядування; 0 правова і соціальна захищеність посадових осіб місцевого самоврядування; 0 захист інтересів відповідної територіальної громади; 0 фінансове та матеріально-технічне забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; 0 самостійність кадрової політики в територіальній громаді. Закон закріплює право громадян України на службу в органах місцевого самоврядування незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, та встановлює вимоги до претендентів на службу в цих органах. Ці вимоги не мають обмежувального характеру, оскільки стосуються освіти і професійної підготовки, володіння державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків.Обмеження, пов'язані з прийняттям на службу в органи місцевого самоврядування та проходженням служби, згідно зі ст. 12 Закону, є традиційними. Не можуть бути прийняті на службу особи: 0 визнані судом недієздатними;0 які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; 0 які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну; 0 які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками. Інші обмеження, пов'язані з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України. До обмежувальних заходів можна віднести неподання декларації про доходи.Встановлення правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування має певні особливості. У Законі відзначено, що посадовою особою є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.Види посад визначені у ст. 3. Це виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та іншими законами України.Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється шляхом обрання на посади територіальною громадою, обрання або затвердження відповідною радою, призначення на посади сільським, селищним, міським головою, головою районної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Посадові особи місцевого самоврядування, які вперше обираються чи призначаються на службу, приносять присягу.У Законі наводиться класифікація посад в органах місцевого самоврядування та встановлюються ранги посадових осіб. Встановлено сім категорій посад, яким відповідають п'ятнадцять рангів.Віднесення посад органів місцевого самоврядування, не зазначених у Законі, до відповідної категорії посад здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням керівників відповідних органів місцевого самоврядування.Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи одночасно з обранням (прийняттям) на службу в органи місцевого самоврядування або обранням чи призначенням на вищу посаду.Атестація посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється один раз на чотири роки з метою оцінки ділових та професійних якостей, а також їх кваліфікації. За результатами атестації атестаційна комісія робить один з наступних висновків: про відповідність займаній посаді; про відповідність займаній посаді за певних умов; про невідповідність займаній посаді. Закон визначає порядок оскарження рішення атестаційної комісії та встановлює перелік осіб, які не підлягають атестації. Слід також зазначити, що результати атестації мають рекомендаційний характер для відповідних керівників.Закон встановлює підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, підстав, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», служба в органах місцевого самоврядування припиняється у разі: відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування; неподання у встановлений термін відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (60 років для чоловіків, 55 —для жінок).Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.Перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керівників органів місцевого самоврядування не є підставою для припинення служби посадовими особами виконавчих органів рад, їх секретаріатів, крім працівників патронатної служби.
Глава 19. Складові елементи інституту державної службиЗмістом інституту державної служби є суспільні відносини, що формуються в ході реалізації громадянами права доступу до державної служби і подальшого здійснення державно-службової діяльності. Окремі відносно самостійні й однорідні групи цих відносин виступають як складові елементи інституту державної служби. У числі основних таких елементів у цій главі висвітлюються: проходження державної служби; соціальне забезпечення державних службовців; дисциплінарна відповідальність державних службовців.
§ 1. Проходження державної служби: загальне поняттяПроходження державної служби (далі в цій главі — проходження служби) є одним з найважливіших елементів інституту державної служби, оскільки саме завдяки йому практично реалізується основне її призначення.Для усвідомлення сутності проходження служби досить ґрунтовним слід вважати тлумачення, запропоноване свого часу російським адміністративістом В. М. Манохіним: державний службовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Причому діяльність службовця повністю визначається потребами державної організації, тому службовець завжди діє за дорученням держави та від імені держави1. Це означає, зокрема, що державний службовець: по-перше, працює на загальний, тобто публічний, а не на приватний інтерес; по-друге, може і повинен діяти лише в межах повноважень, визначених за конкретною посадою.У сучасній науковій літературі прийнято розглядати проходження служби як специфічний вид суспільно корисної діяльності, під час якої службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить як від виду служби, так і від виду організації чи органу, в якій вона здійснюється2.Метою проходження служби є виконання відповідних завдань та функцій держави. Це потребує наділення осіб, що проходять службу, спеціальним правовим статусом — статусом державного службовця.Важливим є питання, з якого моменту особа набуває цього статусу. Хоча Закон України «Про державну службу» (далі — Закон) не містить необхідних роз'яснень щодо цього, але аналіз чинного законодавства про державну службу дає змогу зробити висновок: статус державного службовця особа набуває не в момент прийняття на службу (видання наказу про прийняття на службу), а в момент складення присяги державного службовця України (тобто підписання тексту присяги). Це стосується насамперед тих осіб, які поступають на державну службу вперше.Ті ж особи, які раніше перебували на службі й мали статус державного службовця, після чого звільнилися та знов повертаються на службу, — приступають до виконання службових повноважень з моменту призначення на відповідну посаду.Втрачається статус державного службовця в день звільнення з державної служби. Оскільки на службовців поширюється законодавство про працю в частині звільнення, то втрата статусу державного службовця повинна відбуватися в момент завершення виконання службових повноважень за посадою в останній день роботи службовця.Під час проходження служби застосовуються певні процедури.Зокрема, можна виділити процедури, що здійснюють у зв'язку з: 0 добором кадрів (конкурс, тестування, співбесіда); 0 прийняттям на службу (видання наказу про прийняття на службу на відповідну вакантну посаду та про присвоєння відповідного рангу, ознайомлення з детальним описом службових повноважень, прав та обмежень, приведення до присяги службовця, облаштування службового місця та видача службового посвідчення); 0 власне здійсненням службової кар'єри (атестація, щорічне оцінювання, присвоєння чергового або позачергового рангу); 0 реалізацією інших прав службовця (оформлення відпустки, направлення у службове відрядження, проведення службового розслідування і т. ін.); 0 переведенням на іншу посаду (в тому ж самому чи в інший орган — конкурс, співбесіда, видання наказу про звільнення у зв'язку з переведенням та видання наказу про прийняття на вакантну посаду по переводу); 0 припиненням служби (видання наказу про звільнення зі служби, проведення остаточного розрахунку, повернення службового посвідчення та видача трудової книжки). Проходження служби пов'язане і з певними обмеженнями, встановленими законами України. Зокрема, службовці не мають права вчиняти дії, передбачені Законом України «Про боротьбу з корупцією». Крім того, службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державних органів та їх апаратів. Інші обмеження щодо проходження служби можуть встановлюватися виключно законами України. Отже, поняття проходження державної служби слід визначити як діяльність державного службовця щодо виконання завдань та повноважень за посадами, що він обіймає, починаючи з моменту набуття ним статусу державного службовця і завершуючи його припиненням.
§2. Стадії проходження державної службиВраховуючи, що проходження державної служби є процесом, який триває, можна говорити про його стадійний (поетапний) характер.Як зазначається в адміністративно-правовій літературі, проходження служби — це процес, який триває і який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням працівника по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин1.Дослідниками виділяються різні стадії проходження служби. Наприклад, Д. М. Бахрах основними стадіями проходження служби вважає такі:1) вступ (прийняття) на службу;2) атестація та підвищення кваліфікації службовців;3) присвоєння чинів, персональних звань, розрядів, дипломатичних рангів тощо;4) переведення на іншу посаду в межах служби;5) заохочення;6) притягнення до відповідальності;7) припинення служби2.Оскільки в процесі проходження служби конкретною особою можуть і не мати місця деякі з наведених стадій, то доцільно здійснити розмежування:0 обов'язкових стадій (прийняття на службу, присвоєння рангу службовцю вперше, приведення до присяги службовця, присвоєння чергових рангів, припинення служби); 0 факультативних (тобто необов'язкових) стадій (переведення на іншу посаду, присвоєння рангу службовцю позачергово, заохочення, притягнення до відповідальності). Звідси, маючи на увазі обов'язковий перелік стадій проходження служби, потрібно виділити такі основні стадії:1) прийняття на службу;2) просування по службі;3) припинення служби.Стадія прийняття на державну службу охоплює такі процедури: — прийняття відповідним органом чи керівником рішення на підставі здійснення конкурсної чи позаконкурсної процедури прийняття на службу;— видання відповідного наказу або розпорядження про прийняття особи на конкретну вакантну посаду;— присвоєння особі рангу службовця в межах відповідної категорії посади;— ознайомлення особи з наказом про прийняття на посаду та зі службовими повноваженнями;— приведення особи до присяги службовця;— безпосередньо початок виконання службових повноважень за посадою.З метою формування дієздатного кадрового корпусу, залучення на державну службу висококваліфікованих спеціалістів при заміщенні вакантних посад державної служби проводиться конкурс. Відповідно до Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 15.02.2003 р.) конкурсний відбір проводиться для заміщення вакантних посад державної служби третьої-сьомої категорій, крім випадків, коли законами України встановлено інший порядок заміщення таких посад. Переведення на рівнозначну або нижчу посаду в одному державному органі, а також просування по службі державних службовців, які зараховані до кадрового резерву чи успішно пройшли стажування у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, може здійснюватися без конкурсного відбору.При заміщенні вакантних посад державної служби, призначення на які відповідно до законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України здійснюється за іншою процедурою, а також у разі прийняття керівником рішення про призначення осіб в межах одного державного органу конкурс не оголошується.До участі у конкурсі не допускаються особи, які: а) досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; б) визнані в установленому порядку недієздатними; в) мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця (не знята судимість); г) у разі прийняття на державну службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; д) позбавлені права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін; є) в інших випадках, установлених законами.Конкурс проводиться поетапно у такій послідовності:0 публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації;0 прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, та їх попередній розгляд на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади; 0 проведення іспиту та відбір кандидатів.Іспит проводиться конкурсною комісією державного органу, в якому оголошено конкурс, з метою об'єктивної оцінки знань і здібностей кандидатів на відповідні посади державної служби. Під час іспиту перевіряються знання Конституції України, законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», а також законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Результатам іспиту приділяється велике значення: кандидати, які не склали іспит, не можуть бути рекомендовані конкурсною комісією для призначення на посаду.Конкурсна комісія на підставі розгляду поданих кандидатами документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття оголошених для конкурсу вакантних посад державної служби. Інші кандидати, які успішно склали іспит, але не були відібрані для призначення на посади, у разі їх згоди, за рішенням конкурсної комісії можуть бути рекомендовані для зарахування до кадрового резерву в цьому державному органі. У разі виникнення відповідних вакансій такі особи протягом року можуть бути прийняті на рівнозначну або нижчу посаду без повторного проходження конкурсу.Якщо за результатами конкурсу не відібрано жодного з кандидатів для призначення на посаду, конкурсна комісія не може рекомендувати цих кандидатів до кадрового резерву. В такому випадку оголошується повторний конкурс.Рішення про призначення на посаду державного службовця та зарахування до кадрового резерву приймає керівник державного органу на підставі пропозиції конкурсної комісії протягом одного місяця з дня прийняття рішення конкурсною комісією. Це рішення може бути оскаржене керівнику відповідного державного органу протягом трьох днів після ознайомлення з цим рішенням, а також у порядку, визначеному законодавством (або в порядку підлеглості, або безпосередньо в судовому порядку).Слід розрізняти поняття «проходження служби» і «просування по службі». Якщо проходження є загальним процесом, що починається з моменту набуття статусу державного службовця і завершується в момент втрати такого статусу, то просування означає певне посадове зростання на державній службі.Стадія просування по службі здійснюється шляхом зайняття службовцем більш високої посади або присвоєння йому більш високого рангу. Практично просування по службі збігається з поняттям службової кар'єри, яка є індивідуальною для кожного службовця.У західних країнах проходити службу означає «робити службову кар'єру». І успіх тут цілком залежить від особистих моральних якостей особи, її життєвого досвіду, рівня професіоналізму та кваліфікації, а також ставлення до служби.За загальним правилом, переважне право на просування по службі мають ті службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявили ініціативність у межах повноважень, постійно підвищували свій професійний рівень, додержуються етики поведінки службовців.Найбільш суттєво впливають на кар'єру службовців результати атестації. Порядок та умови проведення атестації визначаються Положенням про проведення атестації державних службовців (затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 p.).Атестація службовців проводиться виключно з метою визначення відповідності чи невідповідності конкретного службовця займаній посаді. За результатами атестації атестаційна комісія приймає одне з таких рішень щодо службовця: а) відповідає займаній посаді повністю; б) неповною мірою відповідає займаній посаді; в) не відповідає займаній посаді.Результати атестації, оформлені відповідним письмовим актом атестаційної комісії, затверджуються відповідним керівником. Службовець має право оскаржити результати атестації або в порядку підлеглості з вимогою переатестації, або безпосередньо до суду та проханням скасувати результати атестації щодо нього.Нарешті, стадією припинення служби не тільки завершується кар'єра службовця, а й відбувається втрата ним статусу державного службовця.
§ 3. Соціальне забезпечення державних службовцівСоціальне забезпечення громадян у загальному розумінні — це передбачена чинним законодавством система матеріального і соціально-побутового забезпечення сімей, в яких є діти, громадян у старості, та окремих категорій громадян у випадку хвороби; повної або часткової втрати працездатності; втрати роботи чи служби; втрати годувальника та ін.Під соціальним забезпеченням державних службовців у широкому значенні слід розуміти систему державного забезпечення та обслуговування державних службовців. Соціальне забезпечення поширюється на всіх державних службовців (далі — службовців), які обіймають посади державної служби і на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу» (далі — Закон). Зокрема, Законом встановлено, що службовці мають право на соціальний і правовий захист відповідне до їх статусу, а також захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.Соціальне забезпечення — це задоволення специфічних потреб непрацездатних і обмежено працездатних службовців та осіб, які припинили службу (колишні службовці), шляхом надання їм соціальних послуг чи задоволення їх життєво важливих потреб у випадках та у межах, визначених Законом. Складовими соціального забезпечення є різні його види: матеріальне; побутове; пенсійне; реабілітаційне тощо.Система соціального забезпечення державних службовців в Україні, зокрема, включає: державні пенсії; допомогу тим, хто перебуває на державній службі; допомогу жінкам вагітним та по догляду за дитиною; інші види виплат.Законом запроваджено особливий вид державних пенсій — пенсія державного службовця. На одержання такої пенсії мають право особи, які досягли встановленого законодавством України пенсійного віку, за наявності загального трудового стажу для чоловіків — не менше 25 років, для жінок — не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби — не менше 10 років. Зазначеним особам призначаються пенсії в розмірі 80 відсотків їх посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених Законом, без обмеження граничного розміру пенсії.За кожний повний рік роботи понад 10 років на державній службі пенсія збільшується на один відсоток заробітку, але не більше 90 відсотків посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених Законом, без обмеження граничного розміру пенсії.Водночас службовець, звільнений зі служби у зв'язку із засудженням за умисний злочин, вчинений з використанням його посадового становища, або вчиненням корупційного діяння, позбавляється права на одержання пенсії державного службовця. В таких випадках пенсія службовцю призначається на загальних підставах.Додатковим видом соціального забезпечення державних службовців є встановлена Законом грошова виплата. У разі виходу на пенсію за наявності стажу державної служби не менше 10 років службовцю виплачується за рахунок державного органу грошова допомога в розмірі 10 місячних посадових окладів.У цілому державні службовці в Україні мають достатньо високий порівняно з іншими категоріями працівників рівень державного соціального забезпечення.
Сторінки
В нашій електронній бібліотеці ви можете безкоштовно і без реєстрації прочитати «Адміністративне право України. Том 1. Загальна частина» автора Фрицький О. на телефоні, Android, iPhone, iPads. Зараз ви знаходитесь в розділі „читати“ на сторінці 7. Приємного читання.