Розділ «2. Бюджетно-податкові зміни у контексті імплементації Угоди про асоціацію з ЄС»

Статтею 347 УА визначено, що "сторони обмінюються інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснюють інші заходи, зокрема, щодо удосконалення програмно-цільових підходів у бюджетному процесі й аналізу ефективності та результативності виконання бюджетних програм", тобто співпраця полягає в першу чергу в прийнятті досвіду.

Дані заходи є позитивними, оскільки допоможуть визначити проблеми програмно-цільового підходу в Україні, підвищити прозорість бюджетного процесу та модернізувати систему управління державними фінансами.

Програмно-цільовий підхід до бюджетного процесу уже давно застосовується в Європейському Союзі. Менеджмент бюджетних фінансів у ЄС здійснюється у такому циклі: підготовка бюджету, виконання бюджету, державні закупівлі, внутрішній контроль та аудит, зовнішній аудит. При цьому основна увага зосереджується на процесі виконання програм за допомогою показників результативності, що дозволяють оцінити ефективність використання коштів. Це такі показники, як соціальні та економічна результативність, якість послуг, ефективність.

Франція почала перехід до системи програмно-цільового планування в 2001 році. З прийняттям конституційного закону про державні фінанси в країні почався перехід від традиційної бюджетної системи до системи, сфокусованої на результатах. Бюджетні витрати мають вигляд трирівневої структури.

На першому рівні в даний час представлені 34 місії, що відображають основні напрямки державної політики, спрямованої на середньо та довгострокову перспективу. Парламент схвалює бюджет на рівні цих місій. Місії висуваються урядом, у той час як парламент може внести зміни до розподілу видатків серед програм, службовців єдиної місії. Другий рівень включає близько 140 програм, кожна з яких охоплює пов'язаний комплекс заходів щодо реалізації певної місії і характеризується стратегією і рядом цілей, ув'язаних з певними показниками. Третій рівень - 500 підпрограм і видів діяльності, котрі уточнюють програмні цілі та використання бюджетних ресурсів. Місії можуть відноситися до сфери відповідальності відразу декількох міністерств, тобто їх реалізація потребуватиме створення не тільки відомчих, а й міжвідомчих програм.

Відповідальність за окрему програму покладається не більше ніж на одне міністерство, навіть якщо це міжвідомча програма. Для управління кожною програмою призначається відповідальна особа. В межах відповідних міністерських програмних витрат відповідальна особа отримує майже повну свободу перерозподіляти кошти, переносити асигнування на наступний бюджетний рік. В свою чергу керівник програм повинен слідувати її цілям і звітувати стосовно витрат на програму.

Для цього використовуються три критерії:

- соціальна та економічна результативність;

- якість послуг;

- ефективність.

Щорічно формується річний план діяльності, в якому зазначаються цільові показники і передбачуваний спосіб їх досягнення. Після завершення бюджетного року керівники повинні складати річні звіти про свою діяльність в тому ж форматі, що і плани. Обидва документи слугують додатком до відповідних законів про бюджет і його виконання.

У Великобританії програмно-цільовий підхід до бюджетного процесу заснований на двох основних документах: угода про бюджетні послуги (Public Service Agreements, PSA) і угода про якість послуг (Service Delivery Agreements, SDA). Угода про бюджетні послуги декларує загальну мету або цілі міністерства. Дана угода не містить вартісних показників конкретних задач, проте включає, як правило, хоча б один показник ефективності роботи міністерства. Для кожного PSA розроблені технічні коментарі, де міністерства детально описують, як саме будуть вимірюватися результати. SDA містить перелік заходів і план досягнення поставлених цілей в діючих PSA.

Кабінет міністрів розглядає PSA одночасно з бюджетними асигнуваннями. PSA публікуються і включаються в представлений парламенту проект бюджету поряд з узгодженими на рівні Уряду бюджетними заявками міністерств і відомств.

У Великобританії розроблено рекомендації уряду та Національній службі аудиту щодо створення системи інформації про результати. Відповідно до даних рекомендацій міністерства розробляють свою систему показників ефективності. Визначено такі вимоги до показників:

- кожен показник повинен стосуватися конкретної мети і задачі;

- показник не повинен створювати помилкових стимулів, наприклад стимулів до перевитрат коштів або зниження якості послуг за рахунок кількості;

- у показника повинно бути чітке визначення - зрозуміле і яке не допускає двоякого тлумачення.

PSA і SDA визначають цілі на рівні міністерств, які, в свою чергу, формують перелік конкретних задач для функціонування агентств відповідно до методичних рекомендацій, розроблених урядом.

Очікувані зміни

Хоч в Україні вже давно відбувається втілення та вдосконалення програмно-цільового підходу до бюджетного процесу, проте існує ряд проблем, які нівелюють позитивний результат. До них варто віднести постійну зміну пріоритетів державної політики з приходом нових урядів, президентів, велику кількість бюджетних програм, відсутність ефективної оцінки їх результативності, незадовільне програмне забезпечення, його відсутність на місцевому рівні, неузгодженість мети, результатів, заходів, ризиків бюджетних програм, відсутність відповідальності посадових осіб за неналежне виконання.