Розділ II ОРГАНІЗАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

Але оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення здійснюється шляхом подання адміністративного позову до адміністративного суду (районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду), який суд розглядає за правилами адміністративного судочинства (пункт 2 частини першої статті 18 КАСУ). Така практика відповідає позиції з цього питання Європейського суду з прав людини, який в одній зі справ зазначив, що "з урахуванням великої кількості дрібних правопорушень, особливо у сфері, яку регулюють правила дорожнього руху, держави можуть звільнити свої суди від функції переслідування і покарання винних у таких порушеннях. Передача функції розслідування і покарання за дрібні правопорушення адміністративній владі не є несумісною з Конвенцією за умови, що заінтересована особа матиме можливість оскаржити ухвалене щодо неї рішення в суді".

Постанову суду (судді) у справі про адміністративні правопорушення може бути переглянуто лише за правилами КУпАП (частина перша статті 294).

32. Компетенція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (наприклад, спори стосовно позбавлення особи членства у політичній партії, формування виборчого списку партії, обрання особи керівником громадської організації тощо). Йдеться про спори, які хоч і мають ознаки публічності, але є внутрішньою справою об'єднання громадян.

До цього винятку не належать спори щодо оскарження рішень вищих керівних органів політичних партій (виборчих блоків політичних партій) про дострокове припинення повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи місцевої ради (стаття 7 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" від 10 лютого 1998 року, стаття 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року із змінами, внесеними Законом України від 12 січня 2007 року N 602-V), оскільки ці спори пов'язані зі звільненням з публічної служби і їх прямо віднесено до компетенції адміністративних судів.

33. За межами предмету адміністративної юрисдикції знаходиться сфера законодавчої діяльності і діяльності щодо вирішення судових справ (за невеликими винятками). Дипломатичні спори, які виникають у рамках міжнародного публічного права і за змістом є публічно-правовими, також не належать до предмету адміністративної юрисдикції, оскільки вони не можуть розглядатися національними судами.

Розмежування адміністративної та цивільної (господарської) юрисдикцій

34. З набранням чинності новими ЦПКУ і КАСУ справи про встановлення неправильності запису в актах цивільного стану перейшли з цивільної юрисдикції до адміністративної (див. пункт 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ЦПКУ 2004 року), адже за правовою природою ця категорія справ є оскарженням відмови органу реєстрації актів цивільного стану у виправленні відомостей в актових записах цивільного стану. Тому таке оскарження здійснюється за загальними правилами адміністративного судочинства.

35. Відповідно до частини першої статті 181 КАСУ учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб. Оскільки розділом VII ЦПКУ та статтею 1212 ГПКУ визначено інший порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби при виконанні судових рішень, ухвалених за правилами відповідного процесуального закону, то такі справи не відносяться до юрисдикції адміністративних судів.

Зроблено це було з таких міркувань. У порядку цивільного (господарського) судочинства суд розглядає скарги на рішення, діяльність державної виконавчої служби лише стосовно виконання судових рішень у справах цивільної (господарської) юрисдикції. І хоча за предметною спрямованістю таке оскарження є публічно-правовим спором, однак воно нерозривно пов'язане із виконанням судового рішення. Тому законодавець вирішив, що більш доцільно, щоб судовий контроль за виконанням судових рішень здійснював суд, який видав виконавчий документ. У всіх інших випадках, коли оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби не віднесено до юрисдикції інших судів, таке оскарження повинно бути предметом юрисдикції адміністративних судів. Йдеться насамперед про рішення, дії чи бездіяльність державної виконавчої служби у відносинах щодо виконання судових рішень в адміністративних справах, а також рішень інших органів та посадових осіб, що можуть виконуватися примусово.

Разом з тим, необхідно враховувати, що статтею 383 ЦПКУ і статтею 1212 ГПКУ визначено обмежене коло осіб, які мають право оскаржити рішення, дії та бездіяльність органів державної виконавчої служби щодо виконання судових рішень у порядку цивільного та господарського судочинства, а тому справи за зверненням інших осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби при виконанні зазначених судових рішень належать до компетенції адміністративних судів.

Крім того, до адміністративної юрисдикції належать справи, в яких оскаржуються й інші рішення, дії чи бездіяльність зазначених органів, які не пов'язані з виконанням виконавчих документів, але випливають з реалізації цими органами інших повноважень. Але особливості, визначені статтею 181 КАСУ, на розгляд таких справ не поширюються.

36. Вимоги щодо оскарження дій суб'єкта владних повноважень, що вчинені при здійсненні владних управлінських функцій і завдають шкоди честі, гідності і діловій репутації особи, у тому числі вимоги про зобов'язання суб'єкта владних повноважень спростувати протиправно поширені ним відомості, що завдало такої шкоди, чи в інший спосіб усунути порушення, розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини другої статті 21 КАСУ одночасно можуть бути вирішені вимоги про відшкодування шкоди.

Водночас справи про захист честі, гідності і ділової репутації особи - суб'єкта владних повноважень не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, навіть якщо посягання на відповідні права відбулося у зв'язку зі здійсненням владних управлінських функцій, оскільки йдеться про захист невідчужуваних прав особи, які належать їй незалежно від статусу особи як суб'єкта владних повноважень. Якщо особа перестає бути суб'єктом владних повноважень (її, наприклад, звільнено з посади), то в цивільному судочинстві її процесуальний статус не змінюється. Якби ж такі справи розглядалися за правилами адміністративного судочинства, то відбувалося би процесуальне правонаступництво (стаття 55 КАСУ) і особа, якій завдана шкода, вибувала би з процесу. Такі міркування додатково підтверджують неналежність справ про захист честі, гідності і ділової репутації особи, яка є суб'єктом владних повноважень, до предмету адміністративної юрисдикції.

37. Позови щодо нотаріальних дій або відмови у їх вчиненні розглядаються судами за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства (див. у зв'язку з цим пункт 8 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ЦПКУ). Раніше такі справи суди розглядали в порядку окремого провадження за главою 39 ЦПКУ 1963 року.

Теоретично питання про характер спору, що пов'язаний з нотаріальними діями чи відмовою від їх вчинення, є складним - чи це публічно-правовий спір, чи приватноправовий. З одного боку, роль нотаріуса зведено до публічного (від імені держави) вчинення дій, що мають юридичне значення і спрямовані на реалізацію особами їхніх прав, а також на попередження виникнення спору. Така роль має публічно-правовий характер, як і реєстрація окремих видів договорів органами місцевого самоврядування чи органами державної виконавчої влади. Нотаріус має владно-публічні повноваження щодо особи, яка звернулась до нього, оскільки він уповноважений у випадках, передбачених законом, відмовити особі у вчиненні нотаріальної дії. З іншого боку, об'єктом нотаріальних дій завжди є приватноправові відносини (договірні, спадкові тощо), саме тому оспорювання нотаріальних дій найчастіше має на меті коригування тих приватноправових відносин, що стали або повинні стати об'єктом нотаріальних дій. Суд повинен бути компетентним дати оцінку приватноправовим відносинам, що перевірялися нотаріусом. Виходячи з того, що інститут нотаріату обслуговує насамперед сферу приватноправових відносин, а також з недоцільності розривати судовий розгляд нотаріальних і приватноправових відносин, законодавець вирішив залишити вирішення таких спорів у цивільній юрисдикції. Однак необхідно звернути увагу на те, що ці спори належить розглядати не за правилами окремого провадження, а за загальними правилами позовного провадження відповідно до нового ЦПКУ 2004 року.

38. За правилами адміністративного судочинства розглядаються вимоги про скасування рішень (актів), у тому числі й тих, що посвідчують певне цивільне право особи чи надають їй таке право. Відповідачем у цій справі є суб'єкт владних повноважень, що видав акт, а особа, якій згідно з актом належить цивільне право, залучається як третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, якщо позивачем є інша особа, яка вважає, що актом порушено її право. Якщо суд встановить, що суб'єкт владних повноважень не допустив порушень при виданні такого акта, то у задоволенні позову належить відмовити. Але це не перешкоджає особі оспорювати право іншої особи, яке посвідчене (надане) актом, у порядку цивільного чи господарського судочинства. У разі задоволення позову, поданого за правилами цивільного чи господарського судочинства, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний привести свої рішення у відповідність до правовідносин, встановлених судом (зокрема скасувати свій акт і видати новий).

Слід пам'ятати, що спори, що виникають з житлових і земельних правовідносин, згідно з частиною першою статті 15 ЦПКУ, розглядаються за правилами цивільного судочинства, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Якщо такі спори є публічно-правовими і хоча б однією зі сторін у них є суб'єкт владних повноважень, їх належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Слід зауважити, що Верховний Суд України спочатку почав орієнтувати судову практику у тому руслі, що за правилами адміністративного судочинства не можуть розглядатися справи де є спір про право. Так, Верховний Суд закрив провадження в адміністративній справі щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень з питань виділення земельної ділянки, посилаючись на наявність спору про право94. З часом, після справедливої критики, Верховний Суд перестав використовувати категорію "спір про право" у своїх рішеннях, але позицію не змінив.

Водночас, на наш погляд, відмова у відкритті провадження в адміністративній справі чи закриття такого провадження, де предметом оскарження є рішення суб'єкта владних повноважень, на тій підставі, що справу начебто не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, не відповідає КАСУ, оскільки пункт 1 частини першої статті 17 прямо відносить такі справи до компетенції адміністративних судів. За суттю, це є відмовою у праві на розгляд справи у тому суді, до компетенції якого її віднесено законом. Така позиція позбавляє особу захищати свої цивільні права в адміністративному суді, якщо ці права порушено суб'єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах. Цивільне судочинство не пристосовано до розгляду справ проти суб'єктів владних повноважень. Там немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, не діє принцип офіційності, немає презумпції вини суб'єкта владних повноважень тощо, тобто відсутні ті процесуальні гарантії захисту порушених прав, які є в адміністративному судочинстві.

У справі про виділення земельної ділянки особа, яка претендує на частину цієї ділянки, на наш погляд, має можливість обрати один з таких механізмів судового захисту. Перший - подати адміністративний позов до адміністративного суду з вимогою скасувати рішення місцевої ради про виділення земельної ділянки іншій особі. Відповідачем у цій справі буде місцева рада, що ухвалила рішення, а особу, якій виділено земельну ділянку оскарженим рішенням, належить залучити як третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, оскільки рішення суду може вплинути на її права та інтереси. Предметом судового розгляду буде правомірність діяльності ради при вирішенні цього питання, зокрема, чи взяла вона до уваги всі обставини, з'ясування яких вимагає закон, тощо. Якщо адміністративний суд встановить, що суб'єкт владних повноважень не допустив порушень при прийнятті такого рішення, то у задоволенні адміністративного позову належить відмовити. У разі ж скасування адміністративним судом рішення місцева рада змушена буде переглянути питання про виділення земельної ділянки і уникнути порушення закону, встановлені судом.