Розділ II ОРГАНІЗАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

8. Відповідно до тлумачення Конституційного Суду України "подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду". Таким чином, оскарження в адміністративному порядку не є в Україні обов'язковою стадією, що має передувати зверненню до суду. Цей підхід дозволяє особі самостійно обрати засіб захисту своїх прав: звернутися до суб'єкта владних повноважень, а при потребі, після цього - і до суду, або відразу до суду.

9. Для визначення предмету оскарження у цій категорії адміністративних справ необхідно з'ясувати зміст поняття "рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень".

Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАСУ необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правові акти - рішення, дію яких поширено на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб.

Правові акти індивідуальної дії - рішення, які є актом одноразового застосування норм права і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації Як зазначив Конституційний Суд України, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Усі рішення суб'єкта владних повноважень мають підзаконний характер, тобто повинні бути прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законом.

Дії суб'єкта владних повноважень - активна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення майна, затримання особи тощо).

Бездіяльність суб'єкта владних повноважень - пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи (наприклад, неприйняття рішення за заявою особи, ненадання допомоги працівниками міліції, неоприлюднення нормативно-правового акта тощо).

Визначення терміна "суб'єкт владних повноважень" містить пункт 7 частини першої статті 3 КАСУ (див. також відповідний коментар до неї).

10. Проблемним є питання про оскарження бездіяльності суду (наприклад, неприйняття жодного рішення за зверненням) або зволікання із судовим розглядом, адже здійснення судочинства не можна назвати владною управлінською функцією. Українське законодавство поки що не передбачає спеціального механізму для оскарження бездіяльності суду чи надмірної тривалості провадження у справі. Однак це, на наш погляд, не перешкоджає адміністративним судам відкривати провадження у таких справах і розглядати їх, виходячи з положень статей 8, 55 і 124 Конституції України, частини другої статті 4, статті 8 та пункту 1 частини першої статті 17 КАСУ. Тому переконані, що за правилами адміністративного судочинства можна оскаржувати бездіяльність суду, що пов'язана з невчиненням дій, визначених процесуальним законом, або порушенням розумних строків. І безумовно, до адміністративного суду можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність судів, їхніх посадових та службових осіб, що не пов'язані зі здійсненням судочинства.

Реалізація такого підходу в українському адміністративному судочинстві є актуальною також з огляду на практику Європейського Суду з прав людини. Так, у справі "Кудла проти Польщі" Європейський Суд констатував порушення статті 13 Конвенції, оскільки заявник не мав у своєму розпорядженні ефективного національного засобу правового захисту, за допомогою якого він зміг би відстояти своє право на "судовий розгляд упродовж розумного строку" відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції. Наслідком відсутності такого правового механізму стало також те, що заявник не міг отримати належну компенсацію за шкоду, завдану перевищенням розумних строків розгляду його справи.

Підтвердженням позиції про можливість оскарження бездіяльності суду в судовому порядку слугує попередня практика Верховного Суду України у цивільних справах. В одній зі своїх ухвал, від 15 січня 2004 року, він констатував: "Рішення, дії та бездіяльність посадових і службових осіб суду, які шляхом неналежної організації руху справи поза межами судового засідання створюють перешкоди щодо реалізації процесуальних прав особам, які беруть участь у справі, можуть бути оскаржені до суду в порядку цивільного (тепер адміністративного. - Авт. коментарю) судочинства". Тобто Верховний Суд пішов навіть далі, визнавши, що предметом оскарження можуть бути поряд з бездіяльністю рішення та дії суду. Зрозуміло, що це не стосується рішень суду, які можуть бути оскаржені в апеляційному чи касаційному порядку або є остаточними й оскарженню не підлягають.

Водночас Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України у 2008 році висловила дещо іншу позицію: "Оскільки конституційне право на оскарження судових рішень за своїм обсягом є ширшим, ніж воно реалізоване у процесуальному законі, правило про апеляційне оскарження поширюється і на випадки, коли суд (суддя) протягом визначеного законом строку не вчиняє процесуальну дію та не ухвалює рішення, створюючи тим самим перешкоди для подальшого руху справи (допускає процесуальну бездіяльність)". Це ж стосується прийняття процесуальних рішень, що оформлені не процесуальними за формою документами: "Та обставина, що інколи суди помилково оформляють свої процесуальні дії та рішення не ухвалами, а іншими за назвою, формою або викладом документами (листами, записками, вироками, постановами, повідомленнями), <…> не змінює суті таких документів. Вони можуть бути оскаржені в порядку, встановленому чинним на час учинення дії процесуальним законом". Позиція Верховного Суду, таким чином, полягає у такому: "Законність процесуальних актів і дій (бездіяльності) суду, вчинених при розгляді конкретної справи не може перевірятися за межами передбаченого законом процесуального контролю. Намагання зробити це в конкретній справі шляхом подання окремого позову проти суду чи судді є протиправним втручанням у здійснення правосуддя і посяганням на процесуальну незалежність". Слід зауважити, що позиція Верховного Суду щодо можливості оскаржити в апеляційному чи касаційному порядку дій чи бездіяльності суду стосовно розгляду конкретної судової справи за процедурами, встановленими відповідним процесуальним законом, а не шляхом подання адміністративного позову, на нашу думку, може бути предметом наукових дискусій, адже процесуальні кодекси, як, до речі, і стаття 129 Конституції України, передбачають можливість оскарження в апеляційному та касаційному порядку лише судових рішень. Відповідно до процесуальних кодексів дії чи бездіяльність суду (судді) не є предметом оскарження ні в апеляційному, ні в касаційному, ні в інших видах перегляду, суди вищих інстанцій не мають жодних повноважень щодо реагування на дії чи бездіяльність судів нижчих інстанцій. Вочевидь, це свідома позиція законодавця, оскільки, наприклад, при прийнятті нового ЦПКУ парламент IV скликання не підтримав пропозиції народного депутата України С. Соболєва до другого читання проекту ЦПКУ N 607, 624, 683, 732, 790 щодо можливості оскарження в апеляційному та касаційному порядках бездіяльності суду. Пропонуючи відхилити цю поправку, більшість членів робочої групи з доопрацювання ЦПКУ зійшлися на тому, що оскарження бездіяльності суду здійснюватиметься за правилами адміністративного судочинства. Таким чином, встановлений процесуальними кодексами апеляційний чи касаційний порядок оскарження судових рішень, на наш погляд, не призначений для оскарження дій чи бездіяльності судів і не мав би застосовуватися для цього. 11. КАСУ встановлює особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, а саме - у справах щодо оскарження нормативно-правових актів (стаття 171), щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, якщо законом не встановлено іншого порядку оскарження (стаття 181), щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності, що обмежують реалізацію права на мирні зібрання (стаття 183).

Рішення, дії або бездіяльність державної виконавчої служби може бути оскаржено за правилами адміністративного судочинства, якщо такі рішення, дії або бездіяльність не пов'язані з виконанням судових рішень у цивільних та господарських справах. Суд контролює виконання судових рішень у цивільних та господарських справах у порядку, що встановлено відповідно розділом VII ЦПКУ і статтею 1212 ГПКУ.

Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби

12. Спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, увільнення від неї спеціально виділені окремо (пункт 2 частини першої коментованої статті), щоб їх помилково не ідентифікували як трудові спори і не відносили до цивільної юрисдикції. Відносини, що виникають у сфері публічної служби (насамперед, це служба в органах державної влади і місцевого самоврядування), є предметом регулювання конституційного і адміністративного права та законодавства. Трудове законодавство (законодавство про працю) може застосовуватися до них лише субсидіарно, але від цього вони не перестають бути відносинами публічної служби і не стають трудовими.

Поняття публічної служби в КАСУ розкрито через перелік різновидів цієї служби (пункт 15 статті 3). Таким чином, можна виділити:

1) спори з відносин діяльності на державних політичних посадах (народні депутати України, члени Кабінету Міністрів України, заступники міністрів, голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та їх заступники);

2) спори з відносин державної служби, зокрема з відносин професійної діяльності суддів, прокурорів, відносин військової служби, альтернативної (невійськової) служби, дипломатичної служби, відносин іншої державної служби (насамперед в органах виконавчої влади);

3) спори з відносин служби в органах влади Автономної Республіки Крим;