РОЗДІЛ І Державне управління й адміністративне право

Соціальне управління має специфічне призначення, особливі форми здійснення й організації суспільних зв’язків. У широкому розумінні, як уже було зазначено, управлінські завдання та функції реалізують усі державні органи, незалежно від їх призначення, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян. У зв’язку з цим прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюють органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, інші недержавні організації, та державне, під яким розуміють специфічний вид державної діяльності — виконавчу діяльність, функціонування якої пов’язано з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права.

Слід також зауважити, що управлінські зв’язки прослідковуються й у діяльності законодавчого органу — Верховної Ради України, судовій і прокурорській системах, але вони є внутрішніми, організаційно-правовими, пов’язаними з управлінням своєю системою.

У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке є правом територіальної громади — жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно розв’язувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюють територіальні громади як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи).

Об’єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів у межах Конституції та законів України.

§ 2. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає загальновизнаного поняття державного управління, що пов’язано з різними підходами до розв’язання цього важливого питання. Державне управління тлумачать з погляду змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Представники загальносоціологічних наукових напрямів під час дослідження проблем управління виходять з його реального змісту як специфічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематичне здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій, з метою забезпечення її функціонування та досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважаючи на деякі відмінності, всі автори відзначають організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямований на виконання завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов’язані з процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення держави та її управління економікою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відносин. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконавчої влади якраз і створюють для стимулювання державою ринкової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за результатами функціонування управлінської системи, змінами в методах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі й державному ладі, перехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обумовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зводиться лише до прямого управління економікою та соціально-культурною сферою, прямого управління діяльністю окремих підприємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроблення заходів, спрямованих на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і установ, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управлінська діяльність може виявлятися по-різному, а державне регулювання має свої особливості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, адміністративно-політичної діяльності, а й у окремих галузях.

У деяких випадках управління пов’язано з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імперативних приписах, заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно дедалі більше здійснюється у формі нормативного регулювання, використання дозволів і рекомендацій, надання допомоги, сприяння й координації. Застосування лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності. Державне управління і зараз охоплює ті самі галузі та сфери суспільства, але його роль у них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої жодна держава не може відмовитися, оскільки законодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання саме значною мірою залежить від того, державними чи недержавними є ті чи інші об’єкти та які структури здійснюють управління галуззю, сферою, об’єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв’язання питань управління й діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості й значення галузей і сфер, а також процеси приватизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвитку зовнішньоекономічної діяльності тощо, які впливають на відповідні галузі та сфери.

Об’єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недержавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправління. До них належать недержавні підприємства, установи й організації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків і виконання загальнообов’язкових правил.

Інший підхід застосовують у випадках, коли об’єкти перебувають у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть передавати об’єкти, що перебувають у державній власності, і відповідно — управління ними, а державні органи контролюють використання коштів та об’єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управління недержавних структур, якщо там є частка державної власності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об’єкти відповідних галузей і сфер перебувають у державній та недержавній власності (державне підприємство, фермерське господарство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв’язку, установи в сфері освіти тощо).

У випадках, коли об’єкти перебувають у власності держави, управління ними безпосередньо здійснюють державні органи, і методи управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що держава надає їх органам окремі можливості щодо самоуправління.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми власності, на якій засновано об’єкт і здійснюються його діяльність, впровадження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встановлювати певні правила, яким він зобов’язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об’єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких його спрямовано. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою основою, об’єктивною інформацією.

Державне управління як вид соціального управління обов’язково містить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією. Державне управління — це частина державної діяльності, що має своїм основним призначенням здійснення виконавчої влади. Державний характер такого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюють спеціальні органи (встановлюють посади), які діють у рамках законів і в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державного управління й складає першу, найважливішу його сторону. Разом з тим, для безпосереднього управління економікою, соціально-культурним будівництвом і адміністративно-політичною діяльністю характерною є розпорядча діяльність, яка становить інший бік державного управління. Виконавча й розпорядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб’єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень.

Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають з його природи — здійснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найважливіші сторони життя держави й суспільства;