РОЗДІЛ VII Основи адміністративно-правової організації управління економікою, соціально-культурною й адміністративно-політичною сферами

Галузеві, міжгалузеві та регіональні засади в управлінні

§ 1. Галузеве управління: його зміст

Галузеве управління насамперед належить до компетенції міністерств, а в областях, районах, містах — відповідних галузевих відділів і управлінь державних органів виконавчої влади.

Галузевому управлінню притаманні вертикальні (лінійні) правові відносини, інакше кажучи, відносини прямої підпорядкованості, які складаються між органами управління й керованими ними об’єктами.

Об’єктами галузевого управління є певна сукупність суб’єктів господарської, соціально-культурної чи адміністративно-політичної діяльності, що виконують функції однорідного призначення. Це визначення ґрунтується на понятті підприємства й установи як важливих об’єктів галузевого управління, створених для виробництва продукції, виконання робіт і надання послуг з метою задоволення суспільних потреб. При цьому форма власності, на якій засновано підприємство (установу), має значення лише для виявлення ступеня та форми галузевого (керуючого) впливу. Для віднесення підприємства (установи) до відповідної галузі головним є однорідність (однотипність) виробничої чи іншої діяльності.

Іншими об’єктами галузевого управління можуть бути різні структурні підрозділи даної галузі (господарські, культурні, медичні) в певних адміністративно-територіальних одиницях, підпорядковані відповідному міністерству.

Зміст галузевого управління полягає в організації ефективного функціонування підпорядкованих систем. Він охоплює комплекс централізованих і оперативних форм діяльності міністерств та органів виконавчої влади спеціальної компетенції, їх технічної політики, фінансування, науково-технічного забезпечення, роботи з кадрами, здійснення контролю й обліку.

Галузеве управління формується відповідно до особливостей конкретних секторів економіки, сфер культурної та адміністративно-політичної діяльності. Порядок його здійснення визначають у відповідних законах, які комплексно регулюють відносини галузевого характеру, положеннях про конкретні органи державного управління. Так, у соціально-культурній сфері законодавством України про освіту, про охорону здоров’я, про культуру визначено засади управління в цих галузях, спрямовані на задоволення соціальних і духовних потреб населення. Функції державного управління в різних галузях здійснюють міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до положень про них. В положеннях закріплено їх завдання й компетенцію, а також інші основні напрями діяльності щодо керівництва певними галузями.

В областях і районах центральні органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження через їх регіональні управління, відділи, установи тощо, а також через галузеві структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. Така структура організації галузевого (лінійного) управління притаманна промисловості, сільському господарству та ін.

Територіальні органи міністерств і відомств України є важливою складовою частиною єдиної системи центральної виконавчої влади. Їх утворюють, реорганізовують та ліквідовують керівники центральних органів виконавчої влади. Підпорядкованість територіальних органів безпосередньо центральним міністерствам і відомствам (централізація) — в низці випадків важлива умова їх успішної діяльності, хоча деякі питання (наприклад, про призначення на посаду й звільнення з посади керівників територіальних органів) розв’язують міністерства й відомства за погодженням з відповідними місцевими органами виконавчої влади (сфера безпеки, правоохоронної діяльності, оборона). Потрібно враховувати, що деякі центральні органи виконавчої влади не мають підпорядкованих їм територіальних органів (Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва).

Безумовно, галузеве управління тісно пов’язано з міжгалузевим і регіональним управліннями, дозволяє поєднувати централізоване управління з самостійністю та ініціативою. В Концепції адміністративної реформи в Україні звертається увага на те, що належна концентрація сил у керівництві розвитком суспільства можлива лише при застосуванні галузевого принципу управління.

§ 2. Особливості міжгалузевого управління

Під міжгалузевим управлінням розуміють виконавчу й розпорядчу діяльність, яку здійснюють органи державного управління, наділені надвідомчими повноваженнями, в тому числі щодо організаційно не підпорядкованих їм об’єктів, під час якої забезпечуються злагодженість і єдність дій при вирішенні загальнодержавних і міжгалузевих завдань.

На відміну від галузевого (лінійного) управління, яке становить сукупність вертикальних правовідносин, за міжгалузевого (функціонального) управління мають місце й горизонтальні відносини, тобто відносини суб’єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Міжгалузеву виконавчу й розпорядчу діяльність покладено в основному на державні комітети, служби, адміністрації та інспекції України, в деяких випадках — на міністерства. Ці органи здійснюють міжгалузеву координацію з питань, що належать до їх компетенції, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності. Державний комітет (службу, адміністрацію) очолює Голова комітету (служби, адміністрації).

Наприклад, Державна митна служба України згідно з Положенням про неї від 24 серпня 2000 р. є центральним органом виконавчої влади, який здійснює безпосереднє керівництво митною службою України. В процесі реалізації митного законодавства в неї можуть виникати відносини з іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами, організаціями лише в зв’язку з переміщенням вантажів, товарів і предметів через митний кордон, оформленням документів, справлянням мита тощо. Вертикальної підпорядкованості, тобто вертикальних відносин між Державною митною службою, з одного боку, й цими органами управління, підприємствами й організаціями — з іншого, немає. Організаційні відносини в Державній митній службі наявні з регіональними митницями, митницями, митними постами й підпорядкованими підприємствами, установами, навчальними закладами.

Межі дії (сфера управління) органів міжгалузевого управління значно ширші, ніж органів галузевого управління, оскільки їх діяльність є функціональною й поширюється на всі чи декілька галузей управління. При цьому в сучасних умовах коло питань, щодо яких потрібна координація (погодження) діяльності галузевих органів, постійно розширюється. Це пояснюється, по-перше, тим, що поряд із державним сектором економіки розвивається недержавний, який обумовив появу значної кількості нових об’єктів управління, а по-друге, — тим, що інтереси розвитку ринкових відносин вимагають утворення структур, уповноважених здійснювати міждержавні економічні, політичні, культурні зв’язки.

Надвідомчість повноважень органів міжгалузевого управління виявляється в тому, що акти, видані в межах їх компетенції, є обов’язковими для всіх органів державного управління та органів місцевого самоврядування, не підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій. Органи міжгалузевого управління несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери (кола питань) управління. Сфера міжгалузевого управління відображається в найменуванні цих органів: Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація, Контрольна ревізійна служба тощо.

Методам управління, які використовують органи міжгалузевої позавідомчої компетенції, притаманні погоджене прийняття рішень, координація дій відповідних органів в управлінні під час виконання загальнодержавних чи міжгалузевих завдань.

Міжгалузеву координацію діяльності в межах країни, крім уряду, державних комітетів, служб, адміністрацій України, здійснюють і міністерства з питань, віднесених до їх компетенції. Такі функції, як уже було зазначено, здійснюють Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерство фінансів України та деякі інші.

Кожному виду міжгалузевого управління властиві свої особливості. Вони стосуються не тільки системи органів державного управління, а й об’єктів управління, характеру прав і обов’язків учасників правовідносин, що виникають у процесі міжгалузевого управління, а також юридичної відповідальності.