Розділ «Застосування практики ЄСПЛ при тлумаченні загальних положень та принципів адміністративного судочинства»

Принцип законності

Виходячи з позиції, що принципи права — це нормативні засади позитивного права, які визначають його сутність і спрямованість правового регулювання[22], погодимось з В. Шишкіним, що у практичній площині конкретизація завдання, яке визначене для напрямів правового регулювання, відображене безпосередньо в процедурних нормах, що регулюють (встановлюють) поведінку органів державної влади; в останні роки це найбільш яскраво почало відбиватися в нових кодексах, які регулюють процедури галузевого судочинства[23].

У контексті розмежування та розгляду співвідношення категорій «право» і «закон» варто зазначити, що «закон» дедалі частіше розуміють не як закон у строгому, спеціальному сенсі (як акт верховної влади і джерело вищої юридичної сили), а як офіційне джерело юридичних норм[24].

Якщо абстрагуватися від приватних, пов'язаних з типом праворозуміння, розбіжностей у численних дефініціях, законність розуміють як фундаментальну юридичну категорію, що є критерієм правового життя суспільства і громадян. Це «комплексне політико-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави»[25]; законність також розглядають як «принцип, метод та режим суворого, неухильного дотримання, виконання норм права всіма учасниками суспільних відносин»[26].

У законності концентровано виражена властивість права щодо протистояння сваволі в процесі впорядкування суспільних відносин[27]. У правовій державі законність (правозаконність) є гарантією правомірності застосованого примусу[28]; це явище у повному обсязі може існувати тільки за демократичних правових режимів, які здатні забезпечити прийняті закони, адекватні сутності права[29].

Розглянемо окремі аспекти принципу законності, що викладені в практиці ЄСПЛ.

У 2010–2011 рр. ЄСПЛ прийняв низку рішень у справах щодо України, в яких було постановлено порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, в яких причиною визнання порушення була, серед іншого, нечіткість та неузгодженість податкового законодавства, що мало наслідком його суперечливе тлумачення Верховним Судом України.

Так, у справі «Щокін проти України» (Shchokin v. Ukraine), заяви № 23759/03 та 37943/06, рішення від 14 жовтня 2010 року, ЄСПЛ розглянув ситуацію, коли встановлений Декретом Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» розмір податків, які заявник мав сплатити, був збільшений за Інструкцією «Про прибутковий податок з громадян», затвердженою наказом Головної державної податкової інспекції.

У іншій справі «Серков проти України» (Serkov v. Ukraine), заява № 39766/05, рішення від 7 липня 2011 року, із заявника — фізичної особи-підприємця, який був платником єдиного податку та здійснював ввезення товару на територію України, було стягнуто ПДВ на підставі Закону України «Про податок на додану вартість» від 3 квітня 1997 р. № 168/97-ВР. Зокрема, відповідно до п. 2.4 цього закону, платником ПДВ є будь-яка особа, що імпортує на митну територію України товари або послуги, незалежно від обраного режиму оподаткування (за винятком ввезення фізичної особою в обсягах, що не підлягають оподаткуванню відповідно до митного законодавства). Водночас Закон України «Про державну підтримку малого підприємництва» від 19 жовтня 2000 р. № 2063-МІ передбачав застосування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності для суб'єктів малого підприємництва. При цьому відповідно до пункту 6 чинного у той час Указу Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва» від 3 липня 1998 р. № 727/98 (в редакції Указу Президента № 746/99 від 28 липня 1999 р.) фізична особа-суб'єкт малого підприємництва, який сплачує єдиний податок, не є платником податку на додану вартість. У обох справах ЄСПЛ дійшов висновку що, по-перше, національне законодавство не було чітким та узгодженим та не відповідало вимозі «якості» закону і не забезпечувало адекватного захисту від свавільного втручання у майнові права заявника; по-друге, національними органами не було дотримано вимогу законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для заявника-платника податку, коли в його справі національне законодавство припускало неоднозначне трактування[30].

33. Перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання державного органу в мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення пункту 1 передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а пункт 2 визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманне всім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності та не було свавільним (див. рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (latridis v. Greece) [ВП], заява № 31107/96, п. 58, ECHR 1999-II).

34. Ведучи мову про «закон», стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.o.» проти Чеської Республіки» (Spacek s.r.o. v. the Czech Republic), заява № 26449/95, п. 54, від 9 листопада 1999 року). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для зацікавлених осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні (див. рішення у справі «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), [ВП], заява № 33202/96, п. 109, ECHR 2000-I).

35. Коло застосування концепції передбачуваності значною мірою залежить від змісту відповідного документа, сфери призначення, кількості та статусу тих, до кого він застосовується. Сам факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що вона не відповідає вимозі «передбачуваності» у контексті Конвенції. Завдання здійснення правосуддя, що є повноваженням судів, полягає саме у розсіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які залишаються враховуючи зміни у повсякденній практиці (див. рішення у справі «Горжелік та інші проти Польщі» (Gorzelik and Others v. Poland) [ВП], заява № 44158/98, п. 65, від 17 лютого 2004 року). У зв'язку з цим не можна недооцінювати завдання вищих судів щодо забезпечення уніфікованого та єдиного застосування права (див, mutatis mutandis, рішення у справах «Тудор Тудор проти Румунії» (Tudor Tudor v. Romania), заява № 21911/03, пункти 29–30, від 24 березня 2009 року та «Стефаніка та інші проти Румунії» (Stefanica and Others v. Romania), заява № 38155/02, пункти 36–37, від 2 листопада 2010 року). Неспроможність вищого суду впоратись із цим завданням може призвести до наслідків, несумісних, inter alia, з вимогами статті 1 Першого протоколу до Конвенції (див. рішення у справі «Падурару проти Румунії» (Paduraru v. Romania), заява № 63252/00, пункти 98–99, ECHR 2005-XII (витяги)).

36. Суд визнає, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатись у тому, що спосіб, у який тлумачиться та застосовується національне законодавство, приводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії (№ 1)» (Scordino v. Italy) (no. 1) [ВП], заява № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V).

37. У цій справі у задоволенні позову заявника до митного органу було відмовлено, оскільки суди визнали, що звільнення від сплати ПДВ не могло застосовуватись до операцій з імпорту, що здійснювались заявником. Проте національні суди неоднаково тлумачили положення законодавства щодо сфери застосування звільнення від сплати ПДВ. Зокрема, 15 січня 2003 року Верховний Суд України ухвалив постанову, якою слід було керуватись, що допускала застосування звільнення від сплати ПДВ до операцій з імпорту, які проводились платником єдиного (уніфікованого) податку (див. пункт 25 рішення). У подальшому, 23 грудня 2003 року, Верховний Суд України застосував протилежний підхід, встановивши, що звільнення від сплати ПДВ не може застосовуватися до операцій з імпорту, що проводились такими платниками податку. У червні 2004 року, тобто коли заявник здійснював ввезення товарів із-за закордону (див. пункт 6 рішення), цю постанову було розповсюджено та офіційно рекомендовано для застосування (див. пункт 26 рішення).

38. Не можна виключати того, що надання права на звільнення від сплати ПДВ у тлумаченні Верховного Суду України, наведеному в постанові від 15 січня 2003 року, було суттєвим фактором при прийнятті заявником рішення укласти угоди з купівлі-продажу, які передували відповідним операціям з імпорту. Проте, вбачається, що у певний момент цієї підприємницької діяльності заявник мав виявити, що тлумачення стосовно режиму оподаткування операцій з імпорту, яким слід було керуватись, докорінно змінилося.

39. Суд визнає, що, дійсно, можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким слід керуватися. Сам Суд, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі необхідності може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції (див. рішення у справах «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), [ВП], заява № 63235/00, п. 56, ECHR 2007-IV та «Скоппола проти Італії» (Scoppola v. Italy № 2) [ВП], заява № 10249/03, п. 104, ECHR 2009-…).

40. Проте Суд не вбачає жодного виправдання для зміни юридичного тлумачення, з якою зіткнувся заявник. Насправді, Верховний Суд України не навів жодних аргументів, щоб пояснити відповідну зміну тлумачення. Така відсутність прозорості мала обов'язково вплинути на довіру суспільства та віру в закон. З огляду на обставини цієї справи Суд вважає, що спосіб, у який національні суди тлумачили відповідні положення законодавства, негативно вплинув на їхню передбачуваність.

41. Суд також зазначає, що можливість таких різних тлумачень одних і тих самих положень законодавства головним чином була спричинена неналежним станом національного законодавства з цього питання. Правила, які було закріплено в Указі Президента та в Законі про ПДВ, надавали необґрунтовану свободу вибору щодо тлумачення того, яким чином вони можуть співвідноситися, а також розуміння чіткої сфери їх застосування та значення їх вимог.

42. Відповідно, на думку Суду, відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з такого важливого фіскального питання, яка призводила до його суперечливого тлумачення судом, порушує вимоги Конвенції щодо «якості закону».

43. У цьому контексті Суд не може не брати до уваги вимоги статті 4.4.1 Закону про погашення зобов'язань платників податків, який передбачає, що у разі, якщо норма закону або іншого нормативного акту, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків платників податків і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків. Проте у цій справі державні органи обрали тлумачення національного законодавства, менш сприятливе для платників податків, що призвело до стягнення ПДВ із заявника (див. також рішення у справі «Щокін проти України» (Shchokin v. Ukraine), заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 57, від 14 жовтня 2010 року).